在合作中创新 在创新中发展——世界银行与中国扶贫合作记略

在扶贫领域的国际合作中，世界银行是与我国政府合作时间最早、合作项目最多、合作资金规模最大的国际机构。从1995年起，我国政府利用世行贷款先后实施了中国西南扶贫项目、中国秦巴山区扶贫项目、中国内蒙古甘肃

在扶贫领域的国际合作中，世界银行是与我国政府合作时间最早、合作项目最多、合作资金规模最大的国际机构。从1995年起，我国政府利用世行贷款先后实施了中国西南扶贫项目、中国秦巴山区扶贫项目、中国内蒙古甘肃扶贫项目、中国农村贫困社区发展项目、中国贫困社区可持续发展项目共五期世行贷款扶贫项目，累计利用世行贷款资金约8亿美元，覆盖中国中西部最贫困的10个省区、145个国家扶贫开发工作重点县，870多万贫困人口受益。同时，我们还利用世行赠款资金的支持，合作开展了多个具有试验意义的试点与探索项目，特别是“社区主导型发展（CDD）”和“社区发展基金”的引进和试点，进一步创新了我国的扶贫开发机制，为下阶段中国扶贫和农村发展提供了有益的借鉴和经验。

与世行的合作对增加我国扶贫开发投入总量、缓解项目区的贫困程度、推动中国扶贫的制度创新、提高项目管理水平、加强国际间交流与合作做出了重大贡献。通过与世行的良好合作，不仅壮大了中国的减贫力量，而且对借鉴国际先进经验，学习先进的减贫理念和管理方法，提高中国扶贫工作的整体水平发挥了积极作用。

以社区为单位的多部门综合性扶贫开发模式

综合性扶贫开发模式在上个世纪60年代曾被世界银行在非洲国家采用，但从来没有取得过成功。根据《中国：九十年代减贫战略》的研究结论，中国政府与世界银行在西南扶贫项目中第一次提出研究、探索和试验跨地区、跨行业、综合性扶贫开发项目的有效性。基于贫困成因的综合性，在扶贫项目中尝试了一种与传统的扶贫完全不同的新的扶贫干预方式，即在一个社区里，通过不同干预活动的组合，整体性的一揽子投入，从多个角度解决不同的贫困问题，同时利用多种干预活动内部的有机联系和相互促进，扩大单一扶贫活动的效果，这样既能稳定解决贫困农户的温饱，又能改善贫困地区生产生活条件，同时有利于培育农户长期发展的能力，建立社区长期可持续发展的基础。

在西南扶贫项目和秦巴扶贫项目中，都在村一级设计了多项互动的项目内容，如既有解决社区基本社会服务的基础教育、基本卫生内容，又有改善基础设施的道路、通电和饮水工程，还有增加收入的劳动力转移和符合当地条件的种植、养殖项目以及结合这些活动设计的培训。这种社区综合性扶贫模式的另一个作用是，打破了以往以部门为单位实施项目而导致的投资资源分散、不能形成合力的格局，在村一级整合资源，充分发挥各个项目活动之间的互补作用。这一有效的扶贫理念在中国新世纪扶贫开发纲要中得到充分采纳。在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》中，中央政府将“综合开发、全面发展”作为新时期农村扶贫开发的一项基本方针。

以村级规划为平台建立农户广泛参与的机制

受长期计划经济模式的影响，以往的农村扶贫沿用了上面定计划、分资金、农户投工投劳的“自上而下”方式，从西南扶贫项目开始试点并推广的以村级规划为平台建立农户广泛参与的机制，使农户从被动地等待分配给他们投资和项目，到主动参与到项目决策和实施管理的全过程。项目选择先“自下而上”，再“自上而下”。与此同时，在制度上保证农户参与和增加项目的透明度，所有村级规划制成“三表一图”（项目村基本情况表、项目投资和规模表、分年投资计划表和项目活动分布图）在村里张贴公布，对项目中提供的助学补助、医疗费减免名单进行公示，接受大家的监督。在例行的项目检查中，把农户参与项目程度作为重要内容。

这些方法和措施，不仅提高了项目实施的成功率，更重要的是提高了贫困农户自我发展和管理的能力，加强了农村基层民主建设。在世界银行项目中被证明有效的参与式村级规划思路和方法，经过亚洲开发银行技术援助项目的提炼，在2001年开始实施的中国新时期扶贫开发中被作为一项必须实行的措施和制度，在全国150000个重点贫困村中普遍应用。

一次规划、分年实施的操作模式

自1986年开始实施大规模扶贫开发计划以来，由于体制和制度的制约，扶贫项目一直都是按年度、按项目计划实施的模式，致使投资较大的项目难以列入规划，项目之间不衔接不匹配，降低了扶贫投入的效率。在西南、秦巴扶贫项目中采用了“一次规划、分年实施”的方式，有效地解决了过去扶贫投入中分年计划造成的项目之间不衔接问题。这一做法在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》中被采纳向全国推广。

把能力建设贯穿于项目的全过程，为项目区培养了一批有创新意识的人才

世界银行扶贫贷款项目的一个主要特点就是重视能力建设，各种能力建设活动贯穿在每个分项目中，贯穿在项目实施的全过程。这些能力建设活动的实施，对建立一支高素质队伍，对严格按照世界银行程序要求执行项目，对改进和创新管理机制都起到了重要作用。同时在各分项目中设计的能力建设，提高了项目建设和项目设施的使用效率。通过实施西南、秦巴等项目，各省、县涌现出一大批具有国际视角、勇于创新的管理人才。不少项目办人员走上了领导岗位，还有很多人成为扶贫和项目管理领域的知名专家。

完善贫困监测系统建设，客观全面评价扶贫项目影响

从西南扶贫项目开始，世界银行项目中都单独安排了独立外部评估监测的分项目活动。这是我国第一个引进并建立外部贫困监测的项目。外部监测独立于项目管理系统之外，通过对项目区项目村和对照村的连续跟踪监测，采用回归分析方法对在农户和村一级采集的数据进行分析，对项目活动的覆盖面和对象瞄准的针对性进行评价，客观全面地评估项目对缓解贫困的效果和影响。更重要的是，世界银行项目外部贫困监测评估工作的开展，对我国确立贫困监测概念、引进贫困分析技术、培养贫困监测和调查分析队伍，改进在贫困地区的调查模式做出了很大贡献。经过在西南、秦巴项目中的实践和完善，国家统计局从90年代后期开始在全国开展贫困监测，并在新时期扶贫开发中建立了对592个国定贫困县的定期跟踪监测，从多个方面全面评价贫困地区及贫困人口的变化，评价扶贫的有效性和影响。这些评价报告成为研究中国贫困和扶贫开发工作的重要数据来源，也为国家扶贫开发方针政策的制定和调整提供了可靠基础。

（作者单位：中国国际扶贫中心）