欧盟将航空业纳入排放交易体系及影响

2012年1月起，欧盟正式将航空业纳入欧盟排放交易体系（EU-ETS），要求在欧盟内起降的所有航班均需提交与其整个航程排放的温室气体等量的排放权或合格减排量，否则予以罚款及其他处罚。此举俗称欧盟航空碳

2012年1月起，欧盟正式将航空业纳入欧盟排放交易体系（EU-ETS），要求在欧盟内起降的所有航班均需提交与其整个航程排放的温室气体等量的排放权或合格减排量，否则予以罚款及其他处罚。此举俗称欧盟航空碳税，引发国际社会广泛争议和反对。

欧盟航空碳税的由来

EU-ETS是欧盟利用碳排放权配额分配和交易的市场手段，在欧盟成员国之间实现低成本减排的一种机制，目前是国际碳市场的主导力量。EU-ETS采用“上限—交易”模式，由欧盟有关机构向体系内的排放实体免费分配一定的二氧化碳排放配额。在限额以内的企业，可以出售他们多余的碳配额，排放超额的公司则必须通过参与竞拍或在EU-ETS进行购买，为超额部分买单，包括可以购买来自发展中国家的清洁发展机制（CDM）“核证减排量”，用于抵消超额部分。

EU-ETS于2005年1月1日正式启动，至今已实施两期，涵盖了欧盟成员国近l2000个工业排放实体，其排放量约占欧盟温室气体排放总量的一半，但涉及企业多集中于少数能源密集型行业，如炼油、钢铁、水泥、玻璃、造纸等。欧盟于2008年发布2008/101/EC指令，决定于2012年12月1日启动EU-ETS第三期，增加行业覆盖范围，其中包括将航空业纳入EU-ETS。

根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次评估报告，航空二氧化碳（CO2）排放量约为全球温室气体排放量的2%；预测还将以每年3%至4%的速度增长。另据欧盟数据显示，每个飞机乘客平均每公里就产生191克温室气体，欧洲境内国际航空温室气体的排放自1990年以来，共累计增长87％，如果照此发展下去，到2012年，《京都议定书》要求欧盟达到的减排目标中所获得的环境效益的1／4以上将被欧盟内国际航空的排放增长所抵消。而且，欧盟认为“国际民航组织多年来在这方面无所作为”，所以欧盟决定“填补空白”。EU-ETS作为欧盟履行《京都议定书》义务的一项重要举措，成为其实施该项政策的有效工具。

欧盟2008/101/EC指令中关于航空业参与的相关规定

欧盟在2008/101/EC指令中规定：

1.欧盟各成员国需在2010年2月2日之前将2008/101/EC指令转化成其国内法。2.从2012年1月1日起，所有到达、离开或者飞越欧盟的航班都将受EU-ETS的管制。各航空公司从2010年1月1日起将承担监测和报告排放情况的义务。3.“限额—交易”体制的目标是迫使航空器运营人通过投资新技术或购买排放配额，从而达到减少排放的目的。4.限额数量将根据2004—2006年欧盟境内和境外航班CO2排放量的平均值，计算出历史排放量。2012年(即航空排放的第一交易期)总限额是历史排放量的97%。5.不遵守EU-ETS规定将受到严重处罚。如果航空器运营人没有取得相应的排放配额，具体承运人将因排放CO2被处以罚款。超额排放的处罚是每排放1吨CO2将被处以100欧元的罚款，并且航空器运营人必须在下一个交易期购买排放配额以补足其超额排放的部分。尽管有些处罚对来自于非欧盟国家的航空器运营人难以实现，但是需要注意的是，每个管理成员国在其国内强制措施无法奏效的情况下，可以请求欧盟委员会对该航空器运营人发出禁飞令，每个欧盟成员都应当对涉及到的航空器执行该禁飞令。

各方反应

欧盟航空碳税引发国际社会轩然大波。据国际民航组织消息，目前已有中国、美国、俄罗斯、加拿大、印度等43个经济体表示反对。但是，欧盟依然表态坚决如期执行。

国际社会的反对意见主要集中在两个方面：

第一，欧盟航空碳税违背了“共同但有区别的责任”原则。这是《联合国气候变化框架公约》确定遵守的基本原则，要求发达国家应率先采取措施以应对气候变化。国际社会为实施该公约而签署的《京都议定书》再次重申了这一原则，并针对发达国家和发展中国家不同的经济发展水平和历史排放情况，规定其附件I所列的包括欧盟在内的发达国家应当承担量化的减排义务，而那些未列入附件I的国家，应当重申对现有承诺的遵守，制定相应的国家方案，继续促进履行这些承诺以实现可持续发展的目标。

第二，欧盟航空碳税违背了《国际民用航空公约》的有关规定。该公约为管理世界航空运输奠定了法律基础，可视为国际民航组织的宪法。欧盟单方面通过立法将国际航空排放纳入EU-ETS违背了该公约的以下规定：1.违背了关于主权的规定。2.违背了有关税费的规定。

欧盟航空碳税对中国民航业的影响

欧盟将中国国际航空公司、东方航空、南方航空等约33家中国内地航空企业纳入其航空碳税政策。

根据测算，欧盟航空碳税20l2年正式实施后，中国民航业在2012—2014年，每年分别将有25％、38％、44％的碳排放配额需要购买，总计约l100万吨。不论是需要购买的配额比例还是配额总量，以后都将逐年递增，到2020年，中国民航业需购买的配额比例将达到61％，年购买量有可能突破l000万吨。按每吨二氧化碳30欧元的价格计算，我国飞欧盟的航空公司仅2012年即需增加7.4亿元的成本，到2020年有可能超过30亿元。

在中国航空业和有关部门多次与欧盟协调未果后，中国民航局近日发文，禁止中国的航空企业未经政府有关部门批准参与EU-ETS，禁止借此提高运价或增加收费。

下一步发展趋势

国际航空协会呼吁各方继续通过国际民航组织寻求全球性解决方案，并于2月9日提出由三项内容组成的替代方案。一是推广生物燃料，但从生物燃料航班试飞成功到全面使用，还需要降低价格，增加供给；二是对机场航班时刻管理法则进行修订，使航空公司在没有运输需求的情况下不必安排航班；三是实施“单一欧洲天空”计划，增加空域容量，预计每年减少1600万吨二氧化碳，并实现空管成本减半。

2月22日，32个国际民航组织非欧盟成员国在莫斯科进行了磋商。会议发表了“莫斯科宣言”，表明反对欧盟单方面将国际航空纳入欧盟碳排放交易体系及其各种后果等共同立场，并提出一揽子可选择的反制措施，各国根据国情选择采用。截至2月23日，已有中国、美国、俄罗斯、日本、印度、南非、巴西、墨西哥、沙特等29个国家签署宣言。

面对各国反对，欧盟的强硬态度稍显松动。欧盟委员会气候变化部门负责人2月7日表示，如果有关航空碳排放的国际谈判在6至8个月之内取得进展，国际民航组织在此期间能够制定一个“具有实质意义的机制”来遏制全球航空碳排放，那么欧盟就可能“考虑中止自己指令中的一个或者其他几个措施”。

欧盟委员会副主席、运输委员西姆·卡拉斯(SiimKallas)也在2月13日举行的航空领导人峰会上表示，欧盟愿意与其他国家在现有框架内进行谈判，但不会暂停实施欧盟碳税政策。