必须高度重视地方政府性债务管理的新挑战

“地方政府性债务”是一个有中国特色的概念,它不等于地方直接债务。简单地将所有地方政府性债务当作地方直接债务来处理，只会夸大地方债务风险。最近审计署发布了36个地方政府本级政府性债务审计结果。地方政府性

“地方政府性债务”是一个有中国特色的概念,它不等于地方直接债务。简单地将所有地方政府性债务当作地方直接债务来处理，只会夸大地方债务风险。

最近审计署发布了36个地方政府本级政府性债务审计结果。地方政府性债务风险到底有多大？之所以争议很多，根源是基础数据的缺失。

此次审计署发布的不是全国数据，而只是2012年末36个地方政府的本级政府性债务数据。从全面了解全国地方债信息来看，显然这是不够的。但36个地方覆盖了东部、中部和西部不同地区，数据具有代表性。只要能抓住36个地方政府性债务变化的规律，那么我们就不难全面把握当前的地方债风险状况。

截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。36个地方的数据表明，地方债规模仍在扩大，但扩大速度并不像一些人想象的那样夸张。当然，不同地方债务规模变化情况不一，36个地方中，有12个债务规模缩小，24个扩大。这也进一步说明各地情况不一，地方债务管理在不同地方应有不同的处理办法，而且，不是所有地方都会想法设法地扩大债务规模。

各地债务负担情况与偿债能力不同。36个地方政府本级中，有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%；如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。36个地方政府本级中，有14个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%；如加上政府负有担保责任的债务，有20个地区偿债率超过20%；36个地方政府本级2012年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2010年上升了0.16和0.48个百分点。这也说明地方政府性债务管理必须非常谨慎，要努力避免局部地区债务风险所带来的连锁反应。

“地方政府性债务”是一个有中国特色的概念。它不等于地方直接债务。36个地方政府性债务中，地方政府负有偿还责任的债务为18437.10亿元，占地方政府性债务总额的47.9%。简单地将所有地方政府性债务当作地方直接债务来处理，只会夸大地方债务风险。36个地方政府负有担保责任的债务为9079.02亿元，占地方政府性债务总额的23.6%；其他相关债务10959.69亿元，占债务总额的28.5%。

36个地方政府性债务审计结果还表明，清理地方融资平台后，地方政府性债务仍然在增长。截至2012年底的债务中，2011年举债的占16.39%；2012年举借的占29.68%。新债不断需要进一步研究债务形成机理。地方政府性债务为什么有那么“顽强”的生命力？是规律使然？还是另有他因？一般理解是，地方政府的公共预算收入，只能满足经常性支出需要。各种资本性支出只能靠预算之外的融资。这样，只有地方政府支出责任较大，支出无法满足时，举借新债才有必要；唯有融资平台公司缺乏新资金注入，就无法运行，举借新债才顺理成章。

36个地方政府性债务的债务资金来源中，银行贷款占78.07%。这说明地方政府性债务风险与银行贷款是紧紧联系在一起的。财政金融风险的交织，是地方债管理中必须认真面对的问题。银行贷款出现问题所导致的金融风险，本来就可能形成财政风险。财政风险所带来的金融风险，往往容易形成银行难以承受之重。因此，即使有一些地方政府不能清偿债务，上级政府直至中央政府很可能被迫承担相应债务，以规避金融风险。此间必有预算软约束难题。欲破解难题，除了规范地方债务管理制度之外，别无选择。

需要注意的是，地方政府性债务是在预算法对地方政府举债有较为严格限定的前提下产生的。债务形成一定有其合理性。这从债务资金投向也可以看出来。36个地方政府用于交通运输、市政建设、土地收储、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等支出占已支出债务额36434.47亿元的92.14%。多数支出与地方基础设施建设和公共服务有关。

“土地收储”活动根据既有制度规定，只能由政府进行，但这会占用大量资金。在房地产价格稳定的条件下，此类活动涉及的债务一般不会有偿债风险。但是，如果房地产市场格局发生变化，倘若房地产市场的系统性风险降临，那么诸多与土地收入相关的地方融资平台就可能出现问题。这也可见房地产市场与地方政府性债务风险的关联性。这种关联性在2012年就已有所反映。2012年，一些地方土地收入下降，就大大增加了地方政府的债务风险。

地方政府性债务存在的一系列问题，都在呼唤引入正式的地方债。财政部代发地方债、地方自行发债都在为地方政府发债作积极的探索。地方政府财务报告体系的健全也是地方债正式启动所必需。