完善监管制度 加大监管力度——如何加强中央金融企业负责人职务消费管理

加强中央金融企业负责人职务消费管理只有将制度的约束力、监督的威慑力、环境的感化力、教育的说服力相互结合，才能深入肌理，标本兼治。 2012年，财政部、监察部、审计署等三部委联合下发了《中央金融企业负责

加强中央金融企业负责人职务消费管理只有将制度的约束力、监督的威慑力、环境的感化力、教育的说服力相互结合，才能深入肌理，标本兼治。

 

2012年，财政部、监察部、审计署等三部委联合下发了《中央金融企业负责人职务消费管理办法》（以下简称《管理办法》），明确了负责人职务消费的六项主要内容，划出了12项行为禁区。作为国有企业的一员，中央金融企业既有市场经济中企业具有的一般属性，又有不同于其他企业的社会公共属性，其负责人消费理应受到更加严格的限制。但显然，比禁令更重要的，是探索一条综合消费环境净化、消费价值教育、公司治理结构完善、财务核算控制、内外部监督制衡的系统治理之道。

建立能够“自我实现”的职务消费管理制度

制度建设是规范职务消费工作的重要基础，而一项制度安排要发生效力，必须是能够“自我实现”的。这种“自我实现”主要体现在“共同认可、预算平衡、持续改进、有效监督”四个层面。首先，职务消费管理制度要能够得到相关利益者的共同认可，以防止负责人利用自身权力，影响制度的公正性。相关利益者不仅包括财政部门、公司股东，还应包括社会公众。虽然社会公众直接参与制度制定存在难度，但是制定后的制度应允许社会公众进行评价和判断。其次是要根据各级负责人的业务属性和发展指标匹配不同的职务消费预算，克服实报实销和单纯货币化的制度缺陷。实行职务消费的预算管理简而言之，即有预算、可消费，无预算、不消费，超预算、自己垫。当然，职务消费预算管理的效果会受到编制是否科学、执行是否准确等因素的影响，但预算“笼子”的松紧总是可以调节的。再次，需要有引导职务消费制度持续改进的评估机制。中央金融企业应该对负责人职务消费中可以控制和压缩的项目环节、预算执行情况过程中的问题经验、职务消费的积极和负面作用等进行评估。根据评估结果，以降低过度职务消费收益和提高过度职务消费成本为目的持续进行制度改进。最后，要确保负责人职务消费全程公开可监督、依据充分可奖惩。职务消费年度预算方案以及执行情况应尽可能详细地在企业内部公开，职务消费情况应作为负责人述职述廉的一项内容，充分接受民主监督。

此外，要保证职务消费管理制度的有效施行，还必须切实推进中央金融企业公司治理的完善，包括建立符合市场经济要求的法人产权制度，强化股东大会、董事会、监事会、职工工会等内部机制作用，理顺产权关系，促进股东结构多元化等，充分实现企业内部对负责人权力的制衡。

完善监管办法，加快信息建设，推进外部监管实施

完善监管办法方面，其一，应研究完善职务消费的定义，准确界定职务消费行为。《中央金融企业负责人职务消费管理办法》出台后，诸多讨论认为其中对职务消费项目列示不完全，如交流干部住房等未包含在内。实际上，在一项制度中详尽列示具体的职务消费项目并不现实，即使已经在最大范围进行搜寻和列举，对企业变通的做法也无法做出明确。因此，更为重要的是给出更加准确的职务消费定义，让企业和监管部门在管理实践中拥有清晰的界定和判断标准。其二，应针对职务消费中容易发生问题且可以量化的环节设定明确的消费标准。《中央金融企业负责人职务消费管理办法》在差旅、通讯等多项内容中要求金融企业参照国家行政机关标准制定内部的职务消费标准，下一步还应对企业自定标准的合理性予以评估，综合各金融企业的标准制定情况，建立综合指导标准，以保证监管的有效性。其三，需要对职务消费违规行为的惩罚规则予以量化，尤其是对一般性的、尚未上升至纪律责任的违规行为，应明确处理处罚的方式，并设定较严厉的处罚标准，提高违规成本。

加快信息建设方面，一是财政、监察、审计等部门应按照各自的管理职责，不断推进有针对性的监管信息化建设，如财政部门应侧重于收集、整理和分析管理所需的数据系统建设，审计部门应侧重于做好现场检查软件应用；二是做好监管资源的整合，有条件的情况下，实现相关部门监管系统的互联互通，监管信息相互共享。在此基础上，扩大职务消费的现场监管覆盖，开展由多部门联合的执法检查和调查。

建立职务消费管理的配套机制

一是实行定期公告制度，由多部门联合对中央金融企业负责人职务消费管预算及执行情况向社会公开，并设立专门的职务消费违规行为举报电话，便于社会监督，同时加强媒体报道，提高社会关注度。二是实行预算审查制度，中央金融企业负责人职务消费的年度预算经财政部汇总，向人民代表大会及常务委员会报告，接受人民的检查。三是加强出资人监督，实行派驻企业监事会和巡视组制度，对企业负责人职务消费情况进行监督检查，并将监督检查结果作为中央金融企业人事任免、薪酬奖惩等工作的重要依据。四是加强中层管理人员职务消费的管理，尤其是省级分支机构负责人应明确纳入职务消费管理范畴，由财政部驻各地专员办、审计署特派办等就地实施监管，消除监管盲区。五是建立中央金融企业负责人信用机制。如针对过度职务消费、不能带来业务发展的企业负责人，制定相应的降级、淘汰机制等。

净化社会消费环境

对职务消费行为的管理不能仅仅“头痛医头、脚痛医脚”。比如在业务招待、宣传礼品等消费项目上，一些负责人往往被社会的通行做法、行业的潜规则所左右，超标接待、赠送高档礼品并非完全的主观原因，而是“情非得已、不花不行”。这种环境带来的影响，不仅扭曲了职务消费行为，同时也严重污染了社会风气，大大增添了社会运行成本，拖累了国民经济运行效率，迫切需要整治和净化。2012年末，中央出台了“八项规定”，首先从政府部门的不正之风开始治理，且力度不断加大。在中央的要求和带动下，金融行业也纷纷针对自身的不正之风出台了相关文件，下一步是要将这些规定落在实处，将节俭、务实、创新等先进文化建设成为行业主流，抵抗各类歪风邪气，并借此促进金融企业回归金融服务的本质，履行应有的社会责任。

加大负责人教育力度

教育永远都不嫌多。一方面，要通过不断的、经常的教育，帮助中央金融企业负责人克服“官本位”等腐朽思想，自觉养成健康、文明、节约、适度的消费价值观，破除职务消费管理的思想障碍。另一方面，应针对中央金融企业负责人的学习习惯和思维特征，摒除完全宣教的教育模式，大力开展引导式、自助式的学习教育活动，促进其从思想根源自我认识到应该做什么、如何实现更高的人生价值，实现自我净化和自我完善。人心若能从良，禁令即成多余。加强中央金融企业负责人职务消费管理只有将制度的约束力、监督的威慑力、环境的感化力、教育的说服力相互结合，才能深入肌理，标本兼治。

（作者单位：财政部驻安徽专员办）