以深化非税收入管理改革助推国家治理现代化——湖南非税收入管理改革的基本启示

非税收入占比偏高是我国政府收入结构的特点。目前纳入预算管理的非税收入占全部政府预算收入的比重已接近50%。近年来公共预算收入中非税收入占比也呈上升势态，已接近20%，而且我国的四本预算，有三本完全是非

非税收入占比偏高是我国政府收入结构的特点。目前纳入预算管理的非税收入占全部政府预算收入的比重已接近50%。近年来公共预算收入中非税收入占比也呈上升势态，已接近20%，而且我国的四本预算，有三本完全是非税收入预算（政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算）。这表明深化预算管理改革的突破点应当是非税收入管理改革。多年来，各级政府一直在努力破解非税收入管理难题并取得了制度优化和效能提高双重成效。然而必须看到，与全面深化改革和经济社会事业发展结构变化的要求相比，非税收入管理改革还有很大空间。步入本世纪后，湖南省加快推进非税收入管理改革，取得了诸多成效。湖南非税收入管理改革实践恰好回应了这样一个问题，即：深化非税收入管理改革的核心价值是助推国家治理现代化。具体有三点表现：

第一，树立了优化国家治理理念。非税收入是国家机构依托公共权力向社会征取的货币收入。非税收入的设立和变更是国家治理的目标、侧重点和方式的具体表现。湖南在探索非税收入管理改革时，提出了非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”的理念。强调非税收入所有权属国家，就是要打破部门征收就是部门所有的惯性思维，使非税收入从立项到使用遵从国家意志。强调使用权归政府，就是要切断非税收入部门征收理应部门使用的思想通道，进而真正落实收支两条线，使非税收入的使用落脚到政府宏观意图上而非部门意志。强调管理权在财政，就是要割断部门征收和使用非税收入过程中的主观随意性与管理制度制定之间的联系，使非税收入运行切实遵从国家法治安排，实现所有政府收入管理的统一、规范。正是这种理念的提升，使湖南非税收入管理改革的推进产生了多重行政管理改革、经济体制改革乃至政治体制改革效应。

第二，以提升非税收入管理法治化水平助推国家治理能力现代化。湖南克服种种阻力提升了非税收入管理法治化水平，标志是早在2004年人大常委会通过了《湖南省非税收入管理条例》，这打破了非税收入管理建章立制的分散化格局，为最终制定非税收入管理法律体系打下了基础。因此，湖南制定统一的非税收入管理条例本质上是为国家所有机构在非税收入征收和使用上划定了合规性空间。由此也就减少了各类机构利用非税收入不作为或乱作为的可行性。

第三，以设机构助推国家治理体系现代化。机构设置是国家治理体系的基本内容。减少体制内耗和职责重叠、增强权责清晰度、提升管理效能是国家治理体系现代化的基本内容。湖南首先设立非税收入专职管理机构，实质上就是打破了非税收入管理的多元化格局，形成了征、管、查一条龙格局，进而大大削弱了非税收入管理的体制内耗。这实际上是助推了国家治理体系的现代化。

（作者系财政部财政科学研究所副所长）