四个“第一次”彰显未来低碳方向——对中美气候变化合作联合声明的几点评论

11月12日，中美两国在北京共同发表《中美气候变化联合声明》，这是自上世纪80年代以来，双方签署的第五份涉及气候变化合作的双边协议。此次声明意义深远，第一次宣布了两国各自2020年后应对气候变化行动；

11月12日，中美两国在北京共同发表《中美气候变化联合声明》，这是自上世纪80年代以来，双方签署的第五份涉及气候变化合作的双边协议。此次声明意义深远，第一次宣布了两国各自2020年后应对气候变化行动；第一次将气候变化视为“人类面临的最大威胁”；第一次将气候变化与国家安全和国际安全紧密联系在一起；第一次就“共同但有区别的责任”原则（简称“共区原则”）达成了政治层面的共识。这是双方政治战略的决定，表明两国正式在最高决策层确立了未来发展的低碳方向，为中美气候领域乃至新型大国关系的发展树立新的里程碑。

中美联合声明在最高决策层确立了未来发展的低碳方向，为应对气候变化实现可持续发展提供了巨大的推动力。在全球治理领域树立了合作担当、承担起共同但有区别责任的新范例。它必将在联合国气候谈判中为达成2015年巴黎协议带来推动力和良好的势头，将对各国增强互信、重塑对联合国多边机制解决气候变化问题的信心产生积极影响。在双边关系上，为构建中美新型大国关系找到了新的共同利益基础和合作领域。务实合作的领域与前景得到了拓展。双边声明在气候变化领域和低碳发展领域开辟了广阔的合作前景。两国的经济转型、能源转型、技术研发、投资和贸易，息息相关，密不可分。它为原有的机制（联合工作组，战略经济对话等）注入了新的合作势头和内容，也为两个最大经济体之间的贸易、投资提出了新的课题和机会。

当然，联合声明的政治决定、战略意图，落实起来也必定不是一帆风顺的。中美两国会面临如下基本挑战：

一是各自落实自己的目标，任重道远。中美两国的目标都对两国向低碳发展转型提出了严格要求。美国若要实现2025年温室气体排放相对2005年下降26%-28%的目标，其年均温室气体排放下降速率需翻番，从2005-2020年的1.2%增加到2020-2025年的2.3%-2.8%。中国若要在2030年左右实现二氧化碳排放峰值并实现20%左右的非化石能源目标，则要求中国2030年左右单位GDP的二氧化碳排放强度下降率需大于GDP年增长率，且中国非化石能源需以年均6%左右的速度增长，并新增高达8-10亿千瓦的核能、太阳能、风能和其他可再生能源装机，相当于中国当前的煤电装机总和。仅从数值上看对两国来说也仍是巨大挑战。

同时，美国今天的政治形势和格局还需要进一步证明作为一个国家体系会多深、多快、多持久地顺应世界和美国的低碳转型大势。刚刚在中期选举中获得两院多数的共和党，一定会以美国减排成本上升、影响美国竞争力和冲击高碳部门就业等为由，反对奥巴马政府与中国的气候协议及其国内气候政策，这基本可以断定是政治性的对抗，与实际的减排技术能力及减排成本支付能力并无实质性的关系。此外，在美国国内，也一直存在着把中国作为对手的国际政治思维，藉此会认为奥巴马在气候问题上对中国施压不足，要价太低，因而反对中美联合声明。尽管共和党控制了国会两院并会在政治上给奥巴马作梗，但还不能简单地就把共和党视为“高碳派”，毕竟还有《清洁空气法案》的存在，相关政策法规实施的程度、支持低碳的公共预算分配和批准、电厂标准和其他标准等的落实不会毫无进展。此外，不能完全忽视美国私人部门的作用和研发部门成果积累的作用，也要看到加州与加拿大魁北克、美国东北部九个州（RGGI）联合排放贸易等省州一级的努力和实践。美国是一个非常多样性的国家，对其政策作用不可高估，也不能简单地把一切作用都归结为联邦政府。要全面客观地观察美国的低碳转型，各方发挥作用的优势、劣势与制约都要看到，过高过低的估计都会有误。

对于中国来说，实现2030年前达到峰值的战略目标，实质上是对自己未来发展路径的一种战略创新，是基于对发达国家现代化历史和世界经济的未来走势研判所形成的一种新的战略视野。这是提高要素生产率，实现从要素驱动到创新驱动的转变和转方式、调结构、打造经济发展升级版的题中应有之义。从未来经济发展新常态的走势看，控制温室气体排放和能源消费，在2030年左右达到峰值，是大势所趋，但也绝不是轻而易举的事情，必须付出艰苦卓绝的努力。最不易把握的管理，是战略管理，而最难以落实的则是无数措施的实施细节。比如，能源结构转型，煤炭在一个时期内要经历消费和生产增速放缓、停止增长达到峰值、绝对数量下降的中长期变动趋势，这既涉及煤炭本身在长期与国际水平相比占比较高的格局下如何不断低碳化、清洁化，也涉及如何实现煤炭投资、就业的平稳变迁过渡，还涉及到如何妥善管控此前10多年在煤炭行业固定资产投资的沉淀风险并减少对金融系统的战略冲击等问题。这些问题，都要有精心的顶层设计和稳妥的过渡保障措施。在持续工业化、城镇化的进程中，在未来巨额基础设施的投资中，如何不形成新的高碳锁定效应，也是巨大的挑战。

二是如何在全球气候治理中最大限度实现中美合作带来的正能量，还需要进一步加以引导和促进，也将考验人们在发展、创新全球气候治理方面的智慧和视野。毋庸置疑，中美作为最大的发展中国家经济体和排放国与发达国家经济体和排放国，其合作对多边进程影响重大。但如果由此简单地将大国作用与多边进程对立起来，视为相互取代的关系而非互补的关系，则将可能酿成大错。事实上，多边体制和大国作用从来就是密不可分、相辅相成的。作为多边体制典型代表的联合国体制，创立之初主要是由几个大国发挥了决定性的作用，后来逐步发展为具有广泛代表性和参与程度的政府间组织和多边体制。气候变化问题是全球问题，涉及最大时空尺度的全球公共财富管理，离不开多边的全球治理结构。中美同为《联合国气候变化框架公约》的缔约方，都是多边体制的利益相关者，身处多边框架之中。双边合作只有在公约原则的基础上，才可能对全球气候治理的作用产生积极的影响。大国的合作只有在贡献于实现公约原则的情况下，才会“得道多助”，才有正确的方向和做出巨大贡献的可能。如何处理大国贡献与小国的广泛参与及国际民主的关系，在未来既是一个需要不断探索的全球治理理论问题，也是一个发展全球气候治理不容回避的政策实践问题。在发展与美国合作的时候，中国的发展中国家战略定位问题、与其他发展中国家的关系和互信问题、与欧盟、日本等经济体关系的问题，都需要全面而审慎地布局。此联合声明可能会给欧盟带来失落感，给部分发展中国家带来疑惑，环境保护主义非政府组织也会不满意中美双方所宣布的目标。这需要进一步做沟通和解释工作，基本理由则是发展路径创新的必要性和政治上可行性的考量。在未来，一个由大国发挥突出作用、做出重要贡献同时又保证无论国家大小、贫富都可以广泛参与、其关注受到尊重的全球气候治理结构的构造，必将日益成为中、美重要的合作领域并将被长久地纳入政策对话议程。

（作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心）