强化政府购买服务风险防控

继2012年广东省率先公布首批262项政府向社会力量购买服务项目目录后，上海、江苏、山东、安徽、河北等地也纷纷出台政府购买服务的有关实施意见，其中多地制定了相关指导性目录，并逐级推进实施。一时间，政府

继2012年广东省率先公布首批262项政府向社会力量购买服务项目目录后，上海、江苏、山东、安徽、河北等地也纷纷出台政府购买服务的有关实施意见，其中多地制定了相关指导性目录，并逐级推进实施。一时间，政府购买服务在全国范围内掀起一股强有力的浪潮。然而，在政府购买服务这条路上，如何防范和化解其中的法律风险，不可避免地成为亟待解决的新课题。

风险意识不可或缺

作为一种满足社会公共服务需求的新型手段，政府购买服务对很多人来说还是个陌生的概念，即使一些政府部门也显得有些一知半解，含糊其词。尤其基层单位，说起政府购买服务颇有点不知所云。这突显出目前政府部门购买服务意识的相对淡薄，以及相关知识的匮乏。一些政府购买服务项目的组织实施者则表现出操作经验不足、管理能力低下等普遍性问题。这无形之中加剧了政府购买服务的政府责任风险。

目前，我国社会公共服务市场尚未成熟，社会力量在资质管理、服务水平和质量方面差参不齐，供应商内部控制不强。社会组织的发育明显落后于公共服务的增长需求，不但数量少，而且相对依附于政府，公共服务能力不强，更缺乏提供服务的实践经验。在这种情况下，政府应切实加强对购买公共服务的风险认识和管理。

此外，政府购买服务的效率风险也极其突出，尤其是社会经济效益。一些公共服务项目在购买过程中，由于市场不发达、供应商垄断等种种原因造成不能真正实现公平竞争，导致竞争效果弱化，难以做到服务质量和购买成本的双赢。

鉴于以上购买风险的存在，无论是政府还是提供服务的社会组织，都应当树立明确的风险意识，瞄准这一制度建设的病灶，对症下药，防微杜渐。

控风险须有法可依

从以往经验看，我国一些地区将政府购买服务纳入到政府采购集采目录中，以《政府采购法》加以规范。但实际上，政府购买服务与政府采购并非同等概念。我国《政府采购法》将政府采购规定为“以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为”，从细化的《政府采购品目分类表》看，其中印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、会议、培训、物业等服务项目都是针对政府部门需求，并未包括面向全民共享的公共服务。2010年初《政府采购法实施条例（征求意见稿）》仍未能包括由代表社会公共需求的公共服务。从这个角度讲，政府购买服务的概念要比政府采购所界定的服务更为广泛，而且涵盖了社会公共需求。此外，政府购买公共服务与政府采购在目的、标的物、供应方、程序等多个方面都存在本质性区别，事实上也不宜以现行《政府采购法》作为依据。

因此，推进政府购买服务首先要解决制度的缺失问题。一方面，可以专门为政府购买服务制定相应的法律法规或规范性文件；另一方面，也可以通过对《政府采购法》进行延展，将政府购买服务纳入其中。只有制度设计到位，对政府购买服务的供应商资格、操作规程、合同管理、监督体系、绩效评价、公民参与等各方面加以明确和细化，才有可操作性和规范性可言。否则，如果诸多基础性问题尚未界定和明晰，大谈政府购买服务的发展显得有些操之过急，同时会加剧各种风险，严重影响实施效果。

构建风险防范框架

有了完善的制度建设，政府购买服务法律风险的防范与化解还需要查找病灶，切实做好对症下药，构建以政府、供应商和公民三方为主体、以公共责任为核心的风险防范框架。

目前，我国公共服务市场还极不成熟，市场竞争也有待进一步规范。尤其在一些市场化程度较低的地区，这种情况更为明显。一方面，我国社会服务力量相对薄弱，可以选择的空间相对狭窄，而且专业水平较低。另一方面，很多社会服务力量仍依附于政府部门，名义上企业化管理，实则仍为政府部门所属机构，有些甚至成为政府“养人”的现实土壤，借助政府力量干预市场，在竞争中形成垄断势力，这也影响了市场的发展。因此，壮大专业化的社会服务力量，推进政府购买服务的市场建设，是目前应当着力解决的问题。

同时，在政府购买服务的实施中，政府公共服务意识和公共责任意识还有待加强。一些政府部门对于政府购买服务没有给予足够的重视，缺乏建设性的规划和想法，而且合同管理能力相对较弱。因此，要想使政府成为精明的购买者，就必须加强政府公共责任意识的培养，树立创新服务和市场化的理念，强化公共服务知识结构和业务培训，健全风险评估与预防机制，不断提升政府服务能力。

此外，要大力推进社会力量的内部控制，督促社会力量健全治理结构，提升其履约能力和诚信服务水平。同时，要积极调动公民参与的积极性，建立通畅的民意采集渠道和多层次的服务监督体系。

总之，政府购买服务已成为社会公共领域的必然趋势。相关各方必须拿出勇气直面问题而不回避风险，尽快建立以政府责任为核心、供应方内部控制完善和公民权利实现为内容的风险防范机制，加快实现基本公共服务均等化。（作者单位：唐山市丰南区财政局）