以自主发债和制度约束开启债务管理新时代

今年以来，中央政府和有关部门做出的一系列旨在规范和强化地方债务管理的努力，可以贴切地表述为中国版的“债务新政”。新《预算法》关于政府债务管理的条款，十八届三中全会《决定》有关债务管理的规定，以及国务院

今年以来，中央政府和有关部门做出的一系列旨在规范和强化地方债务管理的努力，可以贴切地表述为中国版的“债务新政”。新《预算法》关于政府债务管理的条款，十八届三中全会《决定》有关债务管理的规定，以及国务院和财政部出台的一系列与此相衔接的文件，清晰明了地呈现了债务新政的框架和内容，成为约束和引导政府债务管理的基本规范。

为何称之为债务新政呢？因为地方债务一直欠缺严格规范的制度化管理，以至增长过快、规模过大。而且自2012年以来，地方债逐步进入偿债高峰后，局部地区的债务风险和偿债压力加剧。与此同时，因经济和财政收入增长放缓，财政状况和提供基本公共服务的能力有所下降。在这种情况下，如不采取果断措施推动地方债务管理走上正轨，地方经济社会和财政可持续发展将面临威胁，中央关于新一轮全面深化财税改革的战略部署也会受到拖累。

新一轮财税改革的战略目标是建立现代财政制度以提高国家治理能力，债务管理制度是其中的重要组成部分。缺失了债务管理的制度建构，现代财政制度便缺失了极其重要的一环。不难想象，在中国这样的一个拥有四级地方政府、地方在经济社会和服务交付中担负重大责任的大国中，债务管理制度如若滞后将会带来怎样的后果。

债务新政的内容十分丰富，自主发债和制度约束是其中的两条清晰主线。新《预算法》首次明确赋予省级政府法定举债权，鉴于此前对地方债务近乎禁止的苛刻管制，这一规定堪称重大突破。在此前的“债务旧政”下，地方政府没有法定举债权，但却享有事实上的制度外的举债权，地方融资平台债务的膨胀就是明证。

地方法定举债权不仅非常必要，也十分重要。承认地方政府的债务管理自主权，乃“一级政府一级财政”的题中之义。在任何意义上，债务自主权都是财政自主权的必要组成部分，没有债务自主就没有真正的财政自主，没有真正的财政自主就没有真正的服务型政府。

更重要的是，在缺乏自主发债的法定权限的情况下，中央政府不得不代替地方政府制定债务决策，包括债务规模、结构、方式、期限、时机以及地区间分配。中央代行地方决策权的“旧政”不可避免地造成“一刀切式”的行政管制型管理模式，无法顾及复杂多变的差异性地方环境。部门专款的盛行和旧式的行政规制型债务模式莫不如此。随着时间推移，这种体制的代价越来越大。

自主发债的前提条件是制度约束，这是债务新政的第二个支柱。地方债务出现膨胀和风险，直接原因在于地方政府缺乏自我约束。因此，中央不得不诉诸自上而下的行政管制，或者由中央代发地方债。这种集权模式无法解决有效管理地方债务所必不可少的自我约束问题。外在约束无法取代自我约束。自我约束的本质是发债主体对自己的行为和后果承担全部责任，而不是转嫁给中央政府，最终转嫁给全体纳税人，即“财政兜底”。自我约束的本质是地方政府面向市场举债，接受市场约束。以此言之，债务新政的核心就是将外部约束型债务管理模式，转型为地方政府的自我约束型和市场约束型债务模式。这种转型的成败取决于制度的健全与否。没有相对健全的制度，债务自主的潜在危险很容易转变为现实危险。地方债务本质上并非真正的“地方问题”，因为合并的地方政府债务对宏观经济稳定具有重要影响。为确保地方债务的整体后果不至于损害宏观经济稳定，中央必须加强制度约束。

债务新政中制度建构的力度之大前所未有。其中，总量控制、省级政府才能法定举债、举债方式限定为发行债券、债务资金使用限定为公益性资本项目、建立信用评级和信息披露机制，以及禁止无法律依据的担保和建设债务预算与应急预案，都是可圈可点的制度规范。

可以预见，随着以自主发债和制度约束为前提的债务新政的施行，通过开明渠、堵暗道，可切实规范地方政府的融资行为，防范和化解地方政府债务风险。