政府间财政关系：以事权与支出责任相匹配为目标

问题在建立现代财政制度的大背景下，参照成熟市场经济国家处理政府间财政关系的一般经验，我国在政府间事权财权划分、转移支付制度以及配套改革跟进等方面都存在需要完善的地方。事权不清及地方承担的事权过多是当前

问题

在建立现代财政制度的大背景下，参照成熟市场经济国家处理政府间财政关系的一般经验，我国在政府间事权财权划分、转移支付制度以及配套改革跟进等方面都存在需要完善的地方。

事权不清及地方承担的事权过多是当前主要问题。大量事权向地方转移，地方实际承担的支出责任越来越多

按照“外部性、复杂性、激励相容性”三原则，划清政府间支出责任，进而匹配相应财力，是市场经济国家调整政府间财政关系的普遍做法。“外部性”原则即一个项目不仅是一个地方受益或受损，如果外部性是跨区域的，适于更高的区域级别政府管理；“复杂性”即信息处理越复杂、越可能造成信息不对称的事权，越应让地方政府管理；“激励相容性”即要设计一种体制，所有参与人即使按照自已的利益去运作，也能实现整体利益最大化。分税制改革按照提高两个比重的目标对收入进行了划分，增加了税基，提高了中央收入所占比重，但政府间支出责任未按“三原则”进行明确划分。改革20年来，收入分配制度坚持得比较好，但支出责任却越来越不清晰。

地方承担了部分外溢性强的支出责任，比如，地方在一定程度上承担了涉及国家主权、跨区域环境保护等中央事权；中央承担了部分信息复杂应由地方承担的支出责任。按照联邦财政理论，信息越复杂的支出责任，越应交由地方承担，但实际上中央却不同程度介入。农村环境治理、能源建设、医疗卫生等事权，需要地方生态环境、地形地貌、矿产分布、人口健康状况等详细信息，由于中央不能全面掌握，对地方事务的介入，增加了行政成本，也造成职责重叠。

中央和地方支出责任的目标不能有效统一，比如，地方急需的支出得不到中央有效的财力支持，而非急需的项目中央又要求地方去做，并给予一定的财力补助；部分支出政策福利性趋向明显；政府与市场边界不清，导致政府职责“越位”和“缺位”问题并存。政府管理的“越位”直接增加了政府支出责任，政府直接投资于商业流通、工业项目、日常用品生产等一般竞争性领域，挤占了民间资本空间，影响了市场配置资源的基础作用。对企业特别是国有企业的直接投资、补助、贴息等，容易造成企业乃至整个行业的盲目发展；现行政绩考核体系客观上制约了地方政府对生态环保以及社会保障、就业等方面的公共性支出，造成区域间重复建设、经济结构趋同、资源环境遭到破坏等问题，反过来又增加了地方支出责任。地方政府的事权过多，被迫扩大机构和人员编制，造成机构臃肿，办事效率低下，并加重了地方的财政负担，中央政策目标在地方无法得到完全贯彻落实。

地方可自主支配财力有限，影响了地方统筹调控能力

由于地方可自主支配财力的规模受制于收入结构和中央补助等因素，近几年，中西部地区可自主支配财力占比一直较低，基本维持在45%左右，地方自主性不强。表现在以下方面：非税收入占比高，削弱其统筹能力；固定用途转移支付比重高，转移支付的统筹空间有限；资源地区税收输出使自行组织收入能力受限；地方税制体系不健全缺失统筹机制。

地方可支配收入比重过低，依赖土地收入和从体制外筹集经济社会发展所需资金。短期获利目标成为地方的选择，如收储卖地，加之土地出让收支管理薄弱，因土地引发的矛盾频频出现。地方依托融资平台贷款或通过担保方式筹集资金，举债融资方式多元化，偿债机制不健全，地方债务存在较高风险。

转移支付结构不优，影响了财力与事权的匹配效果

在我国，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。在建立社会主义市场经济体制过程中，由于受政府层级间事权和支出责任划分不清晰等因素影响，转移支付难以有效发挥财力调节作用。表现在：专项转移支付项目过多、专项资金配套要求过多、一般性转移支付指定用途多、利益补偿机制不健全等。生态保护外溢效应大，国家虽给予一定的补助，但多数项目主要用于解决人员经费等事项，其他由保护生态引起的下游产业连锁反映以及失业等相关社会问题，仍需地方负担。

现行转移支付制度实际执行结果与实现基本公共服务均等化的目标还存在一定差距，不能起到完全弥补地方收支缺口的作用，资金配置效率较为低下，政策目标难以实现，甚至引发挤占、挪用资金和盲目举债等问题，财力与事权相匹配的效果不够理想。

造成这些问题的原因除了法律法规不健全，还有行政管理体制改革滞后的原因。政府政绩考核上的“唯GDP论”存在负面影响，助长了地方政府更多地干预市场的行为，增加了财政支出。此外，行政层级多，行政效率低下，也造成行政成本过高，同样增加了地方财政支出。

对策

按照2020年国民经济和社会发展远景目标要求，健全中央和地方财力与事权相匹配财税体制的总体目标：一是政府与市场边界清晰，在中央、省、市、县政府间，全面、合理、明确、统一地划分支出责任。二是严格按照税种属性划分各级政府收入，确保中央调控能力，建立和完善地方税体系，健全地方债务管理体系。三是完善转移支付制度，形成以一般性转移支付为主，专项转移支付为补充的转移支付体系，实现基本公共服务均等化。

总体目标的实现，不仅涉及部门权责的重新配置，而且涉及中央与地方以及地方之间利益关系的洗牌式调整，外部改革配套要求高，短期内难以实现。从近期看，改革应充分考虑外部限制、现实国情以及改革的关键环节，在保持收入框架基本稳定的前提下，按照构建社会主义和谐社会和完善社会主义市场经济体制的要求，确定改革的主要思路：即以中央上收事权与下放财力为主线，按“外部性、复杂性、激励相容性”三原则，划清政府支出责任，中央承担更多的责任；完善收入体系，加快地方税体系建设，保证合理的地方税收规模；改进转移支付体系，较大规模地减少专项转移支付，增加一般性转移支付。推进法治、行政、政府考核体系等方面的配套改革。最终达到建立起政府与市场边界清晰，事权与支出责任相匹配的财税体制的目标。