透视俄罗斯百年财政中的五次“预算困境”

【内容提要】　纵观古今中外财政历史,俄罗斯无疑是最具有典型“惊心动魄”特征的国家之一。本文选择了“预算困境”这一角度,试图通过回溯俄罗斯百年财政中国家预算在立法机构的五次受困,来展示财政发展的波澜起伏

【内容提要】　纵观古今中外财政历史,俄罗斯无疑是最具有典型“惊心动魄”特征的国家之一。本文选择了“预算困境”这一角度,试图通过回溯俄罗斯百年财政中国家预算在立法机构的五次受困,来展示财政发展的波澜起伏乃致于“惊心动魄”;同时,更希望挖掘现象背后所隐含的深刻的社会经济政治因素,说明预算“夭折”或“难产”情况下所暴露出的财政问题和社会经济政治稳定、发展之间的相关性。

【关键词】　俄罗斯　财政史　预算困境

现代市场经济体制下,出于最大限度保证国家预算的公共性、透明度、完整性的需要,多数国家采取的是由行政机构编制、立法机构审议的机制,通过两者之间的利益博弈,最终将预算上升到具有法律效力的文件并推进到执行程序。因此,立法机构一年一度审议政府预算是国家权力分立和制衡的重要表现,是保证政府“以财行政、以政控财”绩效的一个基础平台。

对俄罗斯的分析我们选择了百年的跨度,其起点要回溯至1905年。这一年的二月革命为俄国带来了民主理念的深化,也催生了现代意义上俄罗斯专门的立法机构——国家杜马的诞生。至此,俄国的国家预算也效仿西方国家,开始接受议会的审议。如果不考虑整个计划经济时期苏维埃制度的形式化,那么这种立法机构审议国家预算的制度在俄罗斯已经有百年的历史。为此,我们选取了5 次有代表性的“预算困境”之年,其中包括了被立法机构“放弃”、“拒绝”、“质疑”、“修正”等不同程度的“困境”。

一　1917年“没有预算的年度”

(一) 焦点问题

巨大的预算赤字、财政收支的极度不平衡。议会根本无从核准政府递交的国家预算,更谈不上批准。1917年俄国预算没有得到议会的批准和正式公布。

(二) 背景与成因

1905年后沙皇俄国从形式上进入了“立宪主义”时期,先后存在过四届国家杜马,但民主制度的推进根治不了俄国社会经济发展中的痼疾。当时的俄国,资本主义和农奴制经济交织在一起,国家的收入主要依靠间接税(国家酒类专卖、消费税、关税收入) 、直接税、国家铁路收入、各种税收以及国家公债形成;国家的支出则主要用于军费开支、国家铁路支出、维持官僚机构的费用和公债的还本付息。经济的落后和战争把俄国的财政完全变成了赤字财政:在1917年前的10年里(1908～1917) ,除1909年外,国家预算年年赤字。国家预算经常性的赤字,迫使沙皇政府求助于大规模的公债。第一次世界大战加速暴露了俄国财政的不稳定性,1914年,国家预算赤字为支出总额的40% ,而1917年则达到了85%。巨大的赤字,只能用公债业务的进款和发行纸币来弥补。1917年国债比当时的预算收入大10倍;流通中的货币量超过战前水平的11.3倍;每一卢布的购买力仅为战前的6%～7%。后期的资产阶级临时政府,在承担沙皇政府的全部货币债务后,同样无力扭转财政危机局面,甚至连公债的进款和发行纸币都不足以弥补巨额赤字。因此,1917年的国家预算是一项84亿卢布现金赤字的预算①。

(三) 后果及影响

“没有预算的年度”意味着财政的崩溃,也是政权崩溃的前奏。最终,“十月革命”以最彻底的方式葬送了沙俄时代。

二　1991年再次成为“没有预算的年度”

(一) 焦点问题

中央失去财政控制权,预算只有支出,而收入却没有保障。当时,以俄罗斯、乌克兰等为首的苏联几个主要加盟共和国带头宣布所有财政收入归共和国所有,酌情向联盟(中央) 预算上拨一部分。因此,中央预算的收入根本无从落实,更谈不上足额及时。收入需要向地方“乞讨”,中央预算成为“空中楼阁”②。1991年的联盟预算没有得到最高苏维埃批准并且一直未能公布。

(二) 背景与成因

长期以来苏联政府实行高度集中的财政体制,地方财权很小,财力很小。苏联从1938年起开始建立全国统一的高度集中的财政体制,其特点是中央财政掌握着国家预算的绝对控制权和调节权。直到20世纪50年代中期,中央预算占国家预算一般都在3/4 以上。1946～1955年中央预算支出占全国预算支出的77.3% ,此后,地方预算的权利在1956～1965年曾出现短暂的扩大,但随后又重新趋于集中:1966～1970年中央预算支出的比重为51.5%, 1976～1980年为52.3%,1983年为61%。此外,中央每年还规定各共和国收支总额及某些重要支出项目,各加盟共和国预算执行中的额外收入自身无权使用。总之,这种集中使得地方政府很少有自己的财权和财力,积累了对中央政府的不满。

进入80年代以来,高度集中的财政体制在改革的旗帜下走向了另一个极端。在民族分立主义的影响下,强调改变过度集中的财政体制,扩大地方财力和财权。到80年代下半期,中央政府收入占国家预算收入的比重逐年下降,1985～1989年分别为51.4%、50.1%、48.9%、44.8%、39.4% ,而且财权下放的同时中央政府的支出负担并未减轻,甚至有所上升。1985～1989年中央支出占国家预算支出的比重分别为52.5%、53.4%、55.5%、54.8%、53.7%。这一趋势奠定了中央财政平衡依赖地方财政上缴的基本局面,中央财政对整个国家财政体系的主动调节权丧失。加上中央政府本身没有收入机构,所以收入都要靠地方财政机关征收上拨,实际上等于地方政府控制着整个财权,为各共和国独立、自治以及向中央讨价还价打下了基础。1990年地方政府拥财自重的局面发展到了难以收拾的地步,一些地方政府公开向中央财政叫板。因此,1991 年预算的最大困境就是有支出而不知收入如何落实,这样的预算只能是一纸空文。当时的苏维埃人民代表大会拒绝了这样的预算。

(三) 后果及影响

1991年预算未能得到议会批准只是一个预警,进入实际运行中,收入无从保障,问题充分暴露出来,成为1991年苏联宣布解体的直接原因。进入1991年下半年,中央政府完全失去了对全国经济、政治的控制力,国库极度空虚,以致于中央政府机构一连数月都发不出工资。到1991年年底,苏联宣布解体。

1991年中央对地方失控所引发的“预算困境”乃至其严重后果无疑给俄罗斯总统叶利钦留下了深刻的印象。自俄联邦建立初期,叶利钦就把加强中央权、理顺中央与地方财政关系作为财政工作的重点,特别是针对转轨初期曾出现30多个联邦主体截留联邦税款,有的地方政府甚至将该地区90%的税款截留。针对这一现象,俄罗斯联邦政府为重树中央权威,以构建“预算联邦制”为主线,进行了多次改革和调整,主要措施包括:明确中央和地方的事权财权,实行分税制财政体制;根据中央与地方经济发展的状况,以调节收入的方式适时调整地区的税收留成;收回并不断强化中央政府的税收立法权,地方拥有一定的税收管理权限;通过转移支付和财政援助来平衡地方预算等。这些措施有力地维护和促进了俄罗斯的稳定和发展。

普京执政时期,在加强中央权威方面比叶利钦有过之而无不及。在政治方面:第一,设置大联邦区,亲派总统代表。普京就职不久便决定在俄罗斯89个地方行政主体基础上成立7 大联邦区,由他亲自任命总统代表管理。7个联邦辖区与俄大军区区划相似。从内务部独立出来的武装警察——“内务部队”也在7个联邦区总统代表所在地设立分部。另外,中央还将向7个联邦区派驻审计代表,以监督和审查各地执行中央预算和财政情况。第二,改革杜马选举办法,杜马权力向少数大党进一步集中。根据普京2004年提出的改革国家权力体系新计划,国家杜马取消单席位选区的选举,450名杜马议员均按比例代表制选举产生,只有得票率超过7%的政党才有资格进入议会,并据得票率在政党间分配杜马议员席位,同时禁止多个党派组成竞选联盟参选。新规则减少了独立候选人当选的可能性,出现“大党更强,小党更弱”的政党格局。而且在财政领域也采取了一系列向中央集权的措施,通过《税法典》(第二部,2000年后陆续出台) 、《2005年前俄罗斯联邦预算联邦制发展构想》(2001年) 等法律法规的颁布,巩固了叶利钦执政后期的加强中央财政权威的趋势,使以“分税制”为核心内容的预算联邦制更为规范,并在运行中始终把中央预算的水平保持在45 %以上(在后面还要谈到相关内容) 。

三　1998年财政危机

(一) 焦点问题

对政府理财能力的全面质疑。新的俄罗斯联邦成立后,按照法律要求,中央预算要由国家杜马(议会下院) ①进行审核。在叶利钦担任总统时期,每年国家杜马讨论国家预算时,占据杜马多数的俄共都要提出反对意见,几乎每次都要经过激烈辩论,对预算草案作出修改后,方得以通过。但是,1997年下半年,就1998年的预算编制,杜马的反应格外激烈。其焦点问题就是质疑财政的作为能力,认为现有的预算政策没有起到促使经济尽快恢复增长的作用,所谓的刺激国内投资作用没有收效,拒绝通过预算,并提出要求切尔诺梅尔金政府下台的议案。此次“预算困境”在叶利钦总统的主动斡旋下, 最后得以化解, 但是本该由1997年8、9月份通过的预算一读②一直拖到了12月5日③。

(二) 背景与成因

1998年俄罗斯立法机构对于预算的激烈争议和搁置是转轨以来对政府特别是经济管理方面作为不力的一次集中反映,同时也是俄罗斯政局动荡、党派斗争激烈的一次具体表现。预算不幸充当了斗争的“爆破口”,也确实反映了当时财政对经济调控无所适从、收效甚微的事实。俄罗斯经济转轨至1997年中期,宏观经济政策的主题一直是以优先稳定货币、严格紧缩、反对通货膨胀为主,财政领域则配合以增加税收和缩减预算支出。但是这一政策导向并没有带来经济上的复苏,危机并没有完全摆脱。1996 年俄社会生产继续下滑,GDP比上年下降6% ,工业生产下降5% ,农业产值下降7%。对外贸易出口增长率下降,进出口结构不合理。国家预算赤字加大,达到GDP的4.2%,企业财务状况不佳,亏损面达43%,到12月初,企业债务已增加到当年GDP的25%。社会问题严重,截止1996年12月,工资拖欠总额达47.2万亿卢布, 社会两极分化严重。进入1997年之后,作为国民经济综合指标的国民生产总值,出现了微弱的增长,头10个月国内生产总值增长0.3% ,但是财政状况却十分糟糕。头9个月,预算收入完成法定水平的2/3 ,预算支出完成计划的70%。1～8月全国预算赤字占国内生产总值的4.4%(1996年占5.6%)。没有完成预算任务的主要原因是税收不足:第一季度税收计划完成了68% ,第二季度完成了87%。全年联邦预算甚至把冲账计算在内,只能完成计划任务的86%。为此,俄政府不得不修改了1997年的国家预算计划:将预算收入削减27% ,将预算支出削减20%。削减的开支主要是国防费用、用于工农业、建筑业、运输业以及能源生产的拨款。

同时,俄独立以来政治斗争一直很激烈,从未停息,特别是总统与议会间斗争尤为剧烈,各不相让,对峙最严重时甚至发生过诉诸武力的事件,绝少见到对立争斗各方彼此进行协商和妥协解决问题的局面。因此,1997年议会对于国家预算的强烈反对和拒绝通过,实际上更是对政府能力包括驾驭财政能力的质疑,是各党派之间角力的一种集中爆发。

(三) 后果及影响

1997 年的预算困境的直接结果是俄罗斯政坛开始出现协商和妥协的气象。叶利钦在处理1997年预算搁置以及政府不信任案的过程中,一改以往强硬态度,积极斡旋于议会、政府之间,最终使得对总理的不信任案风波得以平息,其后又促使杜马通过了1998年预算草案。但是,从较长时期的影响看,总理不信任案风波的平息、预算草案的通过只是暂时的。其中根本性的经济发展问题没有得到解决,反对派仍有足够的借口来运作。所以,切尔诺梅尔金总理职务仍然于1998年3月被叶利钦解除。从财政的角度,1997年预算受困间接导致了俄罗斯财政政策导向的转变。1998年俄罗斯遭遇来势迅猛的东南亚金融危机,经济转轨的深层次经济矛盾以金融危机的方式爆发出来。危机后普里马科夫担任总理,自此,俄罗斯宏观经济政策包括财政政策开始明确向刺激供给方向发展,特别是财政政策的重点一方面为稳定经济、消除危机服务,一方面致力于刺激生产发展。1999年下半年开始,财政政策有紧有松,以刺激供给为主,追求投资增长与经济增长速度,彻底告别了转轨前期的稳定货币的紧缩政策。这方面影响较大的财政政策举措主要是降低税收(包括降低个别税种税率、缩减税收优惠) 、简化纳税体系等。其中影响较大的如:第一,社会保障基金纳入政府预算体系。俄罗斯在转型之后建立了预算外基金制度。预算外基金作为国家财政体系的一部分,主要承担的是社会保障任务,享有很大的独立权限。

1998年《预算法典》和2000年《税法典》第二部分颁布后,预算外基金制度发生重大变化:一是规定把联邦、联邦主体预算外基金纳入联邦预算体系,基金的形成、支出、管理均受法典约束;联邦基金预算的批准以及决算的编制和批准由联邦预算过程的有关法规进行调节。二是把社会保障基金的缴纳形式改为统一社会税,国家(联邦) 预算外基金执行纳入联邦国库体系:基金缴款由税收机关进行,基金的主要部分养老基金缴款(占所有基金的75%左右) 首先划入联邦预算,然后再拨转养老基金,基金的“预算外”特征进一步削弱。三是取消了社会保障基金中的就业基金。这部分资金原来按劳动报酬的1.5%由企业主缴纳,专门用于落实国家居民就业政策和居民就业计划。这种以统一社会税收入作为国家预算外基金主要来源的方式,改变了原来各项预算外基金分别征收缴款的做法。四是降低统一社会税税率。2000年,把税率由38.5%降低到35.6%; 2005年把加工部门的税率再次调低到25%或更低。

第二,个人所得税实行比例税率。在任总统不久,普京就提出了以刺激经济快速增长为核心的经济改革战略,明确提出降低税率、简化税制的税改思路,其中一个重要举措就是对个人所得税实行比例税率。个人所得税在苏联时期即已存在,但当时在预算中比重较低,1992年俄罗斯重新规定了征收的有关规则,使其成为重要的直接税种。2000年《俄罗斯联邦税法典》(第二部分)对其进行了较大修订,重点是对个人所得税采取比例税率,即普遍适用税率设为13%。这一税率比原来累进税制下的最低税率12%高了一个百分点,但由于当年同时降低了养老基金缴纳的一个百分点,因此实际上纳税人的税负并没有增加。此外还有两档税率,分别是35%和30%。

第三,实行“五税合一”的“统一税”。即对部分企业(或企业主) 以缴纳统一税来代替所得税、增值税、销售税、财产税和统一社会税的缴纳。该方式在叶利钦时期首创,在普京时期以《税法典》的方式加以保障,而且实施范围有所扩大并减低了税率。

(一) 焦点问题

如何预测和支出预算盈余。俄罗斯财政部向国家杜马提交的2002年预算草案是一次具有历史意义的预算:转轨近10年来俄罗斯政府第一次编制了一份存在盈余的预算草案(从编制的角度是第一次盈余,预算执行则是在2000年开始结余) 。而双方的分歧也恰恰是从这1265亿卢布的账面盈余引发开来。核心的问题有二:第一,草案对于预算盈余的估计过于保守。杜马认为政府对于2002年的GDP预算至少低估了1万亿卢布,所以财政部制定预算的统计基数的可靠性是不充分的,财政收入被低估了。如果再考虑压低税收的因素,财政收入累计被低估了2880亿卢布①。第二,预算盈余的使用。杜马强烈要求政府提前明确并公布预算盈余的使用办法,而且必须要得到国家杜马的批准。而政府则希望压低盈余,从而集中更多的不受杜马监督的预算外收入,用于偿内外债务和积累2003年的稳定基金(主要目的也是偿债);之所以不愿意列入预算,是担心在院外游说集团的干预下,迟早会被杜马代表们分割掉。此次争执的结果是,政府最终修订了预算指标。新修订的预算草案中,2002年的预算收入从1.99万亿卢布增加到2.1万亿卢布,提高了1273亿卢布②。

(二) 背景与成因

追求预算平衡是俄罗斯财政政策的基本目标,并已经写入《俄罗斯联邦预算法典》。但是在转轨初期,财政收支一直处于赤字状态,真正实现预算盈余还是在2000年之后,包括俄罗斯全国预算和联邦(中央) 预算。2002年是俄财政部第一次编制有盈余的预算,引起杜马的格外关注也属意料之中,但是次的预算所面临的困境的性质已经和1998年预算有了本质的区别——对预算的争议不再是政治权力角力的附属工具,而是明明白白地反映着对经济利益分配的直接关注。这种转变和俄罗斯当时的政治经济环境整体稳定是直接相关的。经过普京几年的努力和国际市场上石油价格一路上扬的“相助”,俄罗斯在2001年处于一个政权稳定、各项宏观指标都有所好转的时期,财政已经出现一次盈余(2000年) ,而2001 年出现预算盈余已成定局,此时立法机构借预算发挥的空间并不大,显然对预算草案不会提出颠覆性的意见,所以杜马把注意力放在了对政府预算管理的精细化方面,要求所有收入的预算明确化,其更深的目的当然是希望有更多的经济利益可以为自身所代表的利益集团所分享,正如政府所担心的那样,列入预算的收入“会被杜马代表们分割掉”。

(三) 后果及影响

俄罗斯2002年的“预算战”表面上是院府之间的权力之争,实际上是其公共财政制度建设逐步走向深化后各种矛盾激化的必然反映,体现出公共财政制度建设与国家民主政治制度建设之间相互影响、相互促进的关系。此次预算受困之后,俄罗斯政府采取(推进) 了两项改革措施:

第一,确定了“双方案”预算编制制度。从提高预测能力和应对对外经济依赖性的角度,俄罗斯政府从预算编制基础上进行了改革,开始实行双方案预算预测制度,即俄罗斯经济发展和贸易部每年根据国际市场行情(主要是石油价格) ,对近三年宏观经济指标做出保守(Ⅰ方案) 和乐观( Ⅱ方案) 的两种预测方案。而政府根据两个方案编制下一财政年度的预算。其中,预算收入依据Ⅰ、Ⅱ方案编制,而预算支出按Ⅰ方案(保守预测)编制,这样便可以确保财政的平衡和盈余。如普京总统所言,联邦预算应该最大限度地避免受到对外经济形势,即俄罗斯出口产品国际价格的影响。为此预算形成应该由两部分组成。第一部分应该建立在悲观评估俄罗斯出口商品价格的保守宏观经济预测基础上。这部分收入保证国家支出拨款独立于对外经济商情的影响。第二部分联邦预算要依靠出口商品高价格条件下增加的收入形成。

第二,立法成立稳定基金。在双方案预测的基础上,为尽量减少俄罗斯对国际市场行情的依赖和防范财政风险的发生,俄罗斯参考了世界上类似国家(挪威、智利、委内瑞拉等)的经验,利用有利的市场行情积累多余资金以建立“稳定基金”,以保证在行情不利的情况下支持国家预算开支、偿还外债。同时,在基金的使用上,明确了专款专用的原则,避免了其他各方利益集团的“觊觎”。俄罗斯于2003年12月23日正式颁布第184 号联邦法律(该法律以第13.1章的形式补充进《俄罗斯预算法典》) ,规定自2004年起设立联邦预算稳定基金。法律明确规定,联邦预算稳定基金是俄罗斯联邦预算资金的一部分,主要由石油价格超过基准价格而形成的超额税收收入提取形成,单独核算和管理,在石油价格低于基准价格的情况下用于保障联邦预算的稳定,或者在稳定基金总规模额超过5000亿卢布(按目前汇率约合180亿美元) 的情况下用于其他目的。

五　2006年“好日子下的预算困境”

(一) 焦点问题

2006年预算草案也充满了火药味。杜马审议预算时提出的焦点问题有两个:第一,预算盈余仍然失于保守,预测数据偏低。第二,稳定基金的作用被质疑。在石油价格居高不下、基本不存在外债压力的情况下,稳定基金的使用方向必须进行调整。此次预算困境的最后解决是政府做出了让步,提交杜马两个修正案,其一是关于预算主要指标的修正案。在修改议案下,联邦2006 年收入将增加至6.17万亿卢布,修改前为5.05万亿卢布,联邦预算盈余增至1.74万亿卢布,修改前为7760.2亿卢布①。其二是由普京总统提出的增加国家重点工程预算支出的补充修正案。2006年用于国家重点工程的支出为50亿美元。其中,对教育工程和农业工程的支出分别增加30% ,对医疗工程的支出增加60%,对住房工程的支出将增加4倍②。

(二) 背景与成因

2005年1～10月,俄联邦财政收入总额为41542亿卢布,超过联邦法原定计划的全年财政收入总额15.5%。同期,俄联邦财政支出总额为27246 亿卢布,占联邦法规定全年支出总额的80.2%③。这些财政数据表明,自2000年开始财政向好趋势已经得到了稳固。此时,立法机构对于2006年预算编制提出了更多的诉求,各政党对于通过财政分配解决社会经济突出矛盾有了更多的期望值,其中最突出的问题是对俄罗斯表现出的“石油经济”特征的担心。近年来,石油美元的大量涌入以及所带来的显著财富效应给俄罗斯经济发展注入了巨大活力。在俄罗斯2005年的GDP增长中,出口的贡献率仍在50%以上,延续了2002年以来出口贡献率大于内需贡献率的态势。而在2005年的出口中,包括能源在内的原材料比重仍在80%以上,特别是能源的比重已升至60%左右,高于上年的56%水平。经济已经呈现出明显的“石油经济”特征。石油外汇收入迅猛增加,稳定基金迅速膨胀。而这种局面的副作用是显而易见的:一是加重了卢布升值压力,2003～2005 年实际升值率均在两位数以上;二是通货膨胀率居高不下,2004 年为11.7%,2005年为10.9% ,将通货膨胀率压至两位数以下的政府目标已连续两年不得实现。卢布升值和高通货膨胀率削弱了俄罗斯工业的竞争力。结果,在石油收入大增的同时,2005年GDP增幅却比上年回落了0.9个百分点,工业总产值回落了2.1个百分点。这说明,油气工业一枝独秀,其他工业部门虽有增长,但尚未构成对经济增长的有力支撑。在这种局面下,国家杜马和财政部门对于预算的争执,其核心就是对政府如何利用石油美元的要求,继而具体化到稳定基金的使用上。议会成员希望借石油经济的东风,大力支持国内经济建设,解决一些突出的民生福利问题。上议院议长、公正俄罗斯党主席米罗诺夫认为,稳定基金应该用于俄罗斯航空航天等高科技优势领域的投资;俄共主席久加诺夫则指责政府用稳定基金投资外国政府债券是在帮助外国政府压榨自己的同胞。但政府的观点是(俄罗斯财长库德林) ,维持国内宏观经济形势的稳定是稳定基金的首要任务。他认为,由政府进行投资,效率低下;与其浪费掉这些资金,还不如用来偿还外债并为将来做储备④。

(三) 后果及影响

第一,制定和实行中期财政计划。为了提高年度预算资金的确定性,保障支出单位在未来年度的可获资金,加强“瞻前顾后”的长期行为,减少预算审议中的阻力,2005年俄罗斯改革预算编制方法,编制了“2006～2008年俄罗斯中期财政计划”,对未来三年的财政政策做出了中期规划。中期财政政策由税收政策、支出政策、国债政策和预算平衡政策四个部分组成。税收政策强调,未来三年税收改革方案仍以降低税负为中心环节,并从2006年元月1日起实施一系列新的措施;支出政策则指出,2006～2008年预算支出总量要取决于预算收入,支出方向要首先保证国家宏观政策的重点领域,同时各战略目标之间的资金配置要尽量稳定;国债政策决定继续在2006～2008年实行减少国家债务的政策,其中以稳定基金为第一资金来源;预算平衡政策提出,在未来三年俄罗斯将实行有计划的预算平衡政策,事权和财力相适应。对新的支出项目要严加审核,必须同时满足三个条件才可能通过,即属于国家经济社会政策优先项目范畴、进行项目绩效评价、不影响预算平衡。中期财政计划目前仍处于顺利滚动之中,而且得到了国家杜马的肯定。据俄报称,基于中期财政计划的有效性,很有可能修订预算法典,将目前的国家杜马的“四读”预算改为“三读”预算。

第二,改组稳定基金。鉴于俄各界对于稳定基金的指责,2007年12月19日,俄罗斯政府批准将此前的政府稳定基金拆分成后备基金和国家福利基金,从2008年2月1日起将废除“稳定基金”这个名称。后备基金的用途是在世界能源价格下跌、国家收入减少时用于补充财政收入,或偿还国家外债。国家福利基金则投资于较高风险的资产包括外国股票,可以用来补充国家退休基金的不足。预计后备基金2008年应达到1428.57亿美元,2009年达到1620.4亿美元,2010年达到1836.73亿美元,国家福利基金的启动资金约为300亿美元。俄罗斯财政部债券部门负责人表示“国家福利基金将在2008年投资评级不低于‘AA’的主权债券。”

第三,以“国家重点工程”的名义明确了俄罗斯财政支出的重点。借2005年杜马对2006年预算的攻击, 普京适时推出了“国家重点工程”。2005年9月5日,普京在与联邦政府和议会代表讨论2006年预算时首次提出“国家重点工程”,即医疗工程、教育工程、住房工程和农业工程。普京把实现“现代化医疗、高质量教育、买得起的住房和高效益农业”的目的概括为“改善人们的生活”。2005年11月18日,国家杜马三读审议2006年联邦预算草案,通过了普京提出的增加国家重点工程预算支出的补充修正案。2006年用于国家重点工程的支出为50亿美元。其中,对教育工程和农业工程的支出分别增加30% ,对医疗工程的支出增加60%,对住房工程的支出将增加4倍。

2005年11月18日,梅德韦杰夫主持召开重点工程委员会主席团会议,讨论了近2～3个月内应实施的具体方案。11月29日,普京亲自主持召开国家重点工程委员会第一次会议,明确要求2006年2月初对社区医院儿科和内科医生、护士以及中小学班主任的补贴必须到人。按照当时俄总统经济顾问伊拉里奥诺夫的说法“, 国家重点工程标志着俄经济政策重点开始发生转变”,意味着过去所实行的刺激供给、稳定经济、消除危机为导向的财政政策已经发生了向提高公共服务水平、关注民生福利问题的根本性转变。

六　启示与思考

(一) 立法机构和行政机构关于预算的争议不可避免,财力相对充足的情况下也有可能出现“预算困境”。某种意义上,这种“受困”对于财政自身的制度完善、管理水平提高是有益的。

(二)“受困”立法机构之时,暴露的往往是财政最突出、最尖锐的问题,对此政府和财政部门必须给予高度重视。

(三) 财政缺乏稳定时所引起的“预算困境”,如包括中央对地方财政的失控、收支的严重失衡所警示的往往是国家政治、经济的深刻危机,极端情况下财政的崩溃与经济、政权的崩溃是同步的。

(四) 财政状况良好的情况下,“预算困境”提示着财政管理中存在的突出问题。对此,行政机构要抓住主要矛盾,致力于财政制度的修缮和理财水平的提高。