税收改革须有顶层设计

■对于中国下一步的税收改革，我们尚缺乏整体考虑和顶层设计。■就中国当前的情势而言，税收改革的顶层设计，起码要包括四个方面。 一年一度的“两会”又到了落下帷幕的时候。也许可算是今年“两会”的一大亮点，这

■对于中国下一步的税收改革，我们尚缺乏整体考虑和顶层设计。

■就中国当前的情势而言，税收改革的顶层设计，起码要包括四个方面。

 

一年一度的“两会”又到了落下帷幕的时候。也许可算是今年“两会”的一大亮点，这些天，不仅在“两会”之上，而且在全国上下，有关税收以及税收改革的话题，极大地引发了人们的热烈讨论。

这种情形的出现，当然是令人欣慰之事。因为，它至少表明，在时下的中国，人们对于税收地位和作用的认可度和重视度，已经有了相当的提升。这无疑是市场经济趋向成熟的表现。但欣慰之余，将能够看到、听到、搜集到的来自各方面的言论加以梳理并静心体味，却不免泛起一丝隐忧之感。

比如，不少人指责当前中国的税负过重，而主张实施大规模减税。但一旦深问，就中国当前的情形论，需要减多少税，究竟要减哪一个税种的税或减哪一方面的税，并且，合理或适当的税负水平应当是多少，它又如何同政府支出水平对接的时候，却往往没有了下文。

再如，提升个税“起征点”被解读为减轻中低收入者负担的一种举措。且不说“起征点”的说法并不准确，严格的说法应当是工薪所得费用扣除标准。但一旦细究，提升“起征点”所惠及的是现行“起征点”——月收入2000元（若考虑到免税项目，则可能达到3000元）——之上的群体，而现实中国绝大多数工薪阶层的月收入水平并不在此范围之内，为什么要通过提升个税“起征点”而不是通过个税的整体改革给中低收入者减负的时候，似乎又拿不出恰如其分的解释。

又如，许多人对所谓“馒头税”义愤填膺，而要求取消所有针对食品的课税。但一旦被告知，17%的“馒头税”实是增值税，它不仅对包括馒头在内的食品课征，而且，对日常生活中几乎所有的消费品都要课征，取消馒头税可能意味着全面取消消费品课税，甚至可能牵涉到份额达40%左右的中国税收收入的时候，接下来的论证又戛然而止了。

还如，车船税法的修订，特别是针对汽车排气量大小而适用不同税负水平的内容，先是被当作推动节能减排的一种政策安排，后来在一片质疑、反对声中大步后退的时候，对其目的，又改用减轻居民负担的说法了。

诸如此类的例子还有很多。所有这些，客观上揭示了一个十分重要的事实：对于中国下一步的税收改革，我们尚缺乏整体考虑和顶层设计。历史与现实一再告诉我们，缺乏顶层设计的任何改革，都难免头痛医头、脚痛医脚，甚至支离破碎、不成体系。

就中国当前的情势而言，税收改革的顶层设计，起码要包括如下几个方面：

第一，中国的宏观税负水平究竟要定位于怎样的水平？这不仅需要做国际间的比较，还需要立足于中国国情；不仅要考虑眼下的中国国情，还要前瞻未来的中国走势；不仅要牵涉税收同经济之间的关系，还要联系政府职能、政府支出以及整个经济社会发展的格局；不仅要着眼于政府部门自身的需要，还要同包括企业和居民在内的所有部门、所有利益群体的诉求相协调。

第二，中国的税收究竟要被赋予或应担负怎样的功能？是仅仅满足于取得收入这一传统的功能，还是要同时兼顾调节居民收入和实施宏观调控等可称之为现代税收的所有功能？如以现代税收为标准而追求“功能齐全”，鉴于税收的不同功能肯定要通过不同的税类、不同的税种来实现，中国的税制体系格局又当如何设计？是继续坚守间接税为主体的现行格局还是要走逐步增加直接税并相应减少间接税份额的路子？立足于现实的中国税制体系格局，为了逼近而不是偏离这样的目标，实施什么样的举措才是适当的选择？

第三，如果要减税，中国的减税政策究竟要落实或归宿于何处？从根本上说来，所有的税收都来自于企业和居民的缴纳。不论减何种税，最终都会增加企业和居民的收入。但不同的税类、不同的税种所涉及的企业和居民群体有所不同，操用不同的减税举措所惠及的企业和居民群体也有所不同，联系到当前中国收入分配领域的情势和中国税制体系的前行方向，当前的减税又当以什么样的税类、税种为主并辅之于什么样的举措？

第四，不同时期、不同背景下或基于不同政策目标而选择的税收改革内容固然会有所不同，但当短时的需要同长远的考虑相冲突的时候，究竟是让短时需要服从于长远考虑还是让长远考虑让位于短时需要？如果取短时需要和长远考虑相融合之策，那么，又如何让短时需要的满足不至于损伤长远的考虑？或者，将其对长远考虑的可能损伤减少到最低限度？

总而言之，伴随着“十二五”规划的制定和实施，我们应当也必须在其中的诸种税收改革项目基础上，拿出顶层设计方案。