中共执政理念转变历程：传统人治方式转向法治化

由于种种历史的原因，中国共产党曾经长期习惯于依靠领导人的聪明才智等人治方式来进行社会管理或国家治理。这种人治型治国理政方式，从上世纪70年代末开始发生深刻转变。2002年11月召开的中共十六大提出了“

由于种种历史的原因，中国共产党曾经长期习惯于依靠领导人的聪明才智等人治方式来进行社会管理或国家治理。这种人治型治国理政方式，从上世纪70年代末开始发生深刻转变。2002年11月召开的中共十六大提出了“依法执政，实施党对国家和社会的领导”的改革任务。将依法执政确立为自己的领导方式，标志着中国共产党在认识上完成了从依靠人治到决心实行法治的重大转变。

依法执政历史沿革

在新民主主义革命时期，尤其是战争时期，中国共产党主要依靠领袖人物发挥聪明才智来实施自己的领导，这有其客观必然性。辛亥革命后的中国，是一个以小农为主、封建专制和人治传统久远、民主法治意识严重缺乏的社会。中国共产党诞生在这样一个社会，加之战时情况瞬息万变，所以，只有建立集中统一和能够临机处置的领导体制才能适应这种环境，不可能严格依既定规则管理自身事务和治下区域的社会事务。

在土地革命、抗日战争和解放战争时期，中国共产党都曾建立过自己的根据地，其中最有代表性的是抗日战争时期的延安。在延安，中国共产党很重视制度建设和按制度办事。1941年5月，中共中央批准了陕甘宁边区中央局起草的《陕甘宁边区施政纲领》，该纲领第5条规定了著名的“三三制”：在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理；在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员应与他们实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。纲领承诺，如共产党员当选为行政人员时，将照此纲领坚决实施之。历史资料表明，中国共产党较好地做到了按该纲领施政。这可以视为中国共产党试行依法执政的早期经历。

在新民主主义革命时期，虽然中国共产党还没有提出依法执政的领导方式，但却已经积累了一些处理党与政权关系的宝贵经验，形成了依法执政思想的萌芽，这种萌芽体现在邓小平同志1941年4月在《党与抗日民主政权》一文中的一些观点。邓小平认为，党对政权应实行指导与监督政策。这就是说，党对政权要实现指导的责任，使党的主张能够经过政权去实行，党对政权要实现监督的责任，使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则。党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办代替。

中国共产党真正取得执政地位并开始执政，是1949年10月1日以后的事情。1949年9月，中国人民政治协商会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定即将成立的新政权“以工人阶级为领导”，没有提及执政一词。但从《中国人民政治协商会议共同纲领》的具体规定看，“领导”实际上就是执政，而从此后中国共产党管理国家和社会事务的实际范围看，“领导”一词的含义，不仅包括了各法治国家执政党通常管理的公共事务的全部内容，还包含了许多按法治标准通常不属于执政领域的事务。在新中国成立后的差不多三十年间，中国共产党很大程度上仍沿袭并发展了自己在战争年代管理军队和根据地社会事务的一些做法。

执政方式重大转变

1978年12月，中共十一届三中全会在法制领域拨乱反正，初步总结了此前人治执政方式的教训，向依法执政的方向迈出了决定性的一步。全会提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”全会还要求：“把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在法律面前人人平等，不允许任何人有超越于法律之上的特权。”

发展社会主义民主，加强社会主义法制，执政党模范遵守法律是关键。1982年9月，中国共产党第十二届全国代表大会通过的党章在总纲部分明确规定：“党必须在宪法和法律的范围活动。”如果说1982年党章的上述规定只要求党遵守宪法和法律，那么，中国共产党提出依法治国、实行法治的治国方略，并主导其入宪，实际上已经对自己提出了依法执政的任务。

1997年9月，党的十五大进一步提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的法治建设奋斗目标。这一要求经中共中央建议，于1999年3月以第十三条修正案的形式写进了宪法总纲部分，并于2002年11月写进了党的十六大通过的党章。此举表明，中国共产党不仅从纲领、道义和逻辑上对依法执政作出了承诺，还通过主导修宪的形式将这一承诺转变成了受宪法约束的义务。

中国共产党依法执政的领导方式，是经由党的十六大和十七大及两次全国人民代表大会明确规定的。2002年11月，党的十六大报告首次在党的全国代表大会上提出“坚持依法执政”。2007年10月，党的十七大报告进一步强调要提高“依法执政水平”。十七大同时还修改了党章，规定党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，“依法执政，加强和改善党的领导”。

提出确立依法执政的领导方式，是中国共产党的领导走向现代化、民主化、法治化的一个伟大里程碑，同时也是对全党提出的历史性战略任务。

(童之伟 作者系华东政法大学教授)

【回顾】

党章修改见证执政方式转变

本报记者张维

自中国共产党十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》出台以来，依法执政作为新的历史条件下党执政的一个基本方式已被定格。中国共产党为此经历了怎样的求索过程，《法制日报》记者特别邀请法学专家和党建专家，梳理历次党章的修改，评述其间执政方式的变化。

1956年中共八大党章

明确“共产党已经是执政的党”

中共中央党校教授卓泽渊，曾于2006年为中共中央政治局讲课，题目是“坚持科学执政、民主执政、依法执政”。他将1956年作为一个重要节点，因为“中共八大党章中明确‘中国共产党已经是执政的党’,其中内容已体现出党对探索执政方式具有了明确的意识”。

这里的“意识”体现为八大党章中的如下表述：“党的领导能否保持正确，决定于党能否把群众的经验和意见，经过分析和概括，系统地集中起来，变为党的主张，又经过党在群众中的宣传和组织工作，变为群众自己的主张和行动，并且在群众的行动中对党的主张加以检验、补充和修正。党的领导的责任，就是要善于在这个‘从群众中来，到群众中去’的无限反复的过程中，使党和群众的认识不断地提高，使党和人民的事业不断地前进。”

在卓泽渊看来，可以认为中共八大党章将党的执政方式确定为“群众路线”。

而“有法可依”、“有法必依”在八大上也出现了。著名党建理论专家、中共中央党校党建部副主任张志明，曾参与党的十五大政治报告、建党80周年“七一讲话”、十六大党章修改及十六届四中全会报告前期的起草调研工作。他告诉《法制日报》记者，八大提出，逐步制定完备的法律，建立健全的法制，使党和政府的活动做到“有法可依”、“有法必依”。

1982年中共十二大党章

通过法制方式执政开始体现

在1982年党的十二大召开之前，中国共产党在探索执政方式的道路上经历了一段时期的曲折。

新变化在1977年党的十一大党章中有所体现。十一大党章要求“全党必须保持和发扬群众路线、实事求是的优良传统，保持和发扬理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评的作风，保持和发扬谦虚谨慎、不骄不躁、艰苦奋斗的作风，防止党员、特别是党的领导干部利用职权谋取任何特权，同资产阶级思想和作风作坚决的斗争”。

“十一大党章中规定成立纪律检查委员会，体现出对党员行为的规范化要求，但关键性的一步是十二大党章迈出的。”多年来一直致力于法治理论研究的苏州大学法学院教授周永坤说。

1982年，党的十二大召开，大会通过的新的中国共产党章程规定：“中国共产党领导人民发展社会主义民主，健全社会主义法制，巩固人民民主专政。应当切实保障人民管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的权利，坚决打击蓄意破坏我国社会主义制度的敌对分子和严重危害社会安全的分子。”

卓泽渊认为，党要通过法制的方式执政的思想，在十二大党章中开始得到体现。

十二大党章总纲部分的另一段宣示，印证了这一观点：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导……党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”周永坤说，这段至关重要的宣示表达了我党历史上前所未有的两个重要思想：邓小平提倡的党政分开的思想和依法执政思想。与此相呼应的是，在党员义务中加入了“自觉遵守党的纪律和国家的法律”的内容。

十二大党章的意义还不只于此。周永坤认为，十二大党章还否定了个人崇拜，其第10条(六)规定“党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”。

2002年中共十六大党章

明确“依法”与“执政”不可分割

党章更为重大的变化出现在1997年党的十五大上。在此之前，1992年十四大党章就已提出“加强国家立法和法律实施工作，使国家各项工作逐步走上法制化轨道”的要求。

十五大党章延续了十四大党章的提法，与此相应的是，在十五大的政治报告中首次出现了“依法治国，建设社会主义法治国家”的内容。“随着依法治国方略的逐步实施，党对国家政权的领导逐步走向科学化、制度化和法律化，党对社会的领导也逐步从过去的行政命令方式转化为服务主导型的方式。这就给国家民主和社会民主的发展开辟了广阔的制度空间。”张志明评价说。

2002年十六大党章则进一步明确提出：“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家……加强国家立法和法律实施工作，实现国家各项工作法治化。”

卓泽渊说，明确将“依法”与“执政”结合起来作为党的领导方式，正是始于十六大。十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》直接规定：“党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。”

之后，2007年十七大党章引入了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的这一表述，“党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导”。

“执政方式逐渐向依法执政方向的转变，是因为中国共产党是在马克思主义指导下、以人的自由与解放为宗旨的政党。将依法执政作为党执政的一个基本方式，正是为达到这一目标所做的正确探索。”周永坤说。

卓泽渊说：“我们党是一个不断与时俱进的党。时代在发展变化，我们党的执政方式也必须发展变化。依法执政是我们党理论自觉和实践进步的具体体现，它反映了我们党的自我更新能力，是我们党发展进步的里程碑，也表明我们党的高度自信与政治理性。”

二○○四年修宪背后意义何在

初级市场经济的宪法需求得以确认

【讲述】

讲述人：中国法学会行政法研究会副会长、清华大学公共管理学院教授

于安

2004年修宪与前3次修宪相比，是最重要的、规模最大的一次修订。这次修订是10年市场经济探索对宪法需求的系统性确认，集中反映了中国社会的变化。

在确立市场经济之前，对于法律在经济社会中的作用，我们采取的是经验式、渐近式态度。当时，中国没有法律体系的概念，基本上都是一部法律成熟了就制定一部，需要什么法律就制定什么法律，以此来推进立法。改革的探索性也决定了宪法没有系统修订需求。

党的十五大是我国法治建设进程中的重要转折点，提出了法律体系建设。此后，法治建设不再是零散的、经验的，而是具有系统性、方向性。

此外，2004年的修宪是完全按照党的十六大决定进行的。从邓小平南巡讲话到十六大召开，整整10年。这10年来，初级市场经济的发展对国家制度、经济制度和政治体系也提出了集中要求。修宪是在执政党从政治角度总结市场经济对国家制度要求的基础上进行。

初级市场经济到底有哪些宪法需求需要体现？首先是政治意识形态。在2004年的修订中，“三个代表”写入宪法，从法律层面确定为执政党的指导思想；其次是根本社会制度。确定为“中国特色的社会主义道路”，此前的表述是“建设有中国特色的社会主义道路”。经过10年的探索，这条道路愈加明晰：不同于苏联，不同于改革开放前，也不同于改革开放初期的中国特色的社会主义道路；三是首次对政治文明提出方向性要求。也就是将政治建设作为文明发展的组成部分，是国家文明、社会文明的一部分。

除了这3个重大修改外，具体制度的修改涉及到以下几个问题：

对实行市场经济分化的新阶层予以政治上的确认。这个新阶层在宪法上的地位是“社会主义事业的建设者”。“人民”的结构不再局限于劳动者、爱国者，还包括社会主义事业的建设者，并可以与劳动者成为政治联盟。

市场经济在经济制度上也提出了宪法需求。经济制度决定国家性质。之前的提法是在法律规定范围内的个体经济、私营经济、非公经济是社会主义市场经济的重要组成部分，此次修宪，非公经济第一次与公有制经济相提并论，有了独立的宪法地位。并且对非公经济的态度也有了更积极的立场，以前是引导和监督、管理，2004年修宪增加了“鼓励和支持”的表述。从国家保护的角度第一次提到非公经济。

2004年修宪，私产保护入宪成为社会最关注的话题之一。过去强调“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”，此次修宪强调“公民的合法的私有财产不受侵犯”。从合法财产到私有财产，说明国家的保护不限于生活资料还包括生产资料，这是一个重大变化。

此次修宪实质是允许私人财产资本化。私人不仅可以拥有生产资料，还可以依据生产资料形成私人经济，从而形成社会阶层，与劳动者形成政治同盟。新阶层从政治上到经济上都在宪法中得到确认。

人权问题也是2004年修宪的社会关注热点，此次修宪增加了“国家尊重和保障人权”。

此外，此次修宪还增加了一条：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”社会保障制度是从初级市场经济到中级市场经济发展的一个桥梁。市场经济不仅产生有产阶层，也分化出弱势人群。社会成员有自己难以承受的职业风险和生活风险，需要国家建立社会保障制度。初级市场经济是市场个体对自己的命运、生活负责，国家强调的是保护弱势人群，但是中级市场经济则要提高全社会的福利，增加人们的劳动收入，促进公共服务均等化，使社会财富有益于全体社会成员的发展。

从历史的观点看，2004年修宪反映了前10年初级市场经济的宪法需求，对于更高的需求则需要今后通过科学发展、和谐发展来解决。

本报记者 辛红整理

党领导依法治国大事记

1978年

十六字方针：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究

1978年12月13日，邓小平同志在中央工作会议闭幕会上发表讲话，坚定地提出了“加强社会主义民主，健全社会主义法制”的历史性任务，确定了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设方针。

1979年

“64号文件”取消党委审批案件的制度

一份名为《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》的文件于1979年9月9日颁布，这就是著名的“64号文件”。它在党的文件中第一次使用“社会主义法治”一词；取消“公安六条”中的反革命罪和恶毒攻击罪；宣布已摘帽的地富反坏右和公民享有一样的平等权利。此外，明确宣布取消党委审批案件的制度。

1980年

人民日报评论员首次使用“以法治国”

1980年，开始审判林彪、江青反革命集团。中央要求中央书记处研究室代表中央写篇文章，阐明审判林彪、江青反革命集团的法制原则。这就是发表于1980年11月22日、署名为人民日报特约评论员的《社会主义民主与法制的里程碑》的评论员文章。文章中有一段话：审判“充分体现了以法治国的精神”——这是在党的重要文献中第一次用“以法治国”这一概念。

1996年

中央领导首次系统阐述依法治国基本方略

1996年2月8日，中央举行第三次法制讲座。在这一次讲座的总结讲话中，江泽民同志首次对依法治国基本方略进行了系统全面地阐述。一个多月后，经八届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，将“依法治国，建设社会主义法制国家”纳入其中。

1997年

党的中央文件首次用“法治”，依法治国写入十五大报告

1997年9月，“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”写入了党的十五大报告。十五大报告中，将此前“社会主义法制国家”的提法变为“社会主义法治国家”。“制”和“治”看起来只是一字之差，其实是一次伟大的观念变革，表明中国不仅要加强法律制度建设，而且要从治国方式上根本抛弃“人治”的传统。

1999年

依法治国入宪

1999年3月，九届全国人大第二次会议上，“依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国方略，正式写入了宪法修正案，使之成为一项不可动摇的宪法原则和制度。这是中国从此在宪政体制上彻底否定人治，在中国共产党领导下坚定不移地走上法治道路的划时代宣示。同年11月，国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》，要求各级政府“从根本上转变那些已经不能适应依法治国、依法行政要求的传统观念、工作习惯、工作方法”。

2002年

十六大提出提高依法执政能力，依法治国写入党章

2002年11月，党的十六大召开。十六大报告把“依法治国”作为社会主义民主政治建设的重要内容和目标。同时，十六大报告提出要提高依法执政能力。

2004年

十六届四中全会确立依法执政是党执政的基本方式

2004年9月，党的十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”

2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》。明确提出，要经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。

2007年

党和国家最高领导人第一次提出“弘扬法治精神”

2007年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班毕业典礼上发表重要讲话，全面深刻地阐述了社会主义法治建设问题，指出要“全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义”。这是党和国家最高领导人第一次提出“弘扬法治精神”。

2007年10月15日，党的十七大召开。党的十七大报告用一个独立篇幅，即第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”为题，集中阐述了社会主义民主法制建设，对“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”作出了全面部署。

2007年岁末，胡锦涛总书记在同全国政法工作会议代表、全国大法官、大检察官座谈时发表重要讲话。胡锦涛总书记在勉励大法官、大检察官时特别提出：要始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上。

本报记者 辛红 张维整理