日本的财政运营与管理

财政运营与管理涉及的面很广，这里所要介绍的是日本财政运营与管理中几个主要方面的情况。一 法制管理日本有关财政的法律体系主要有财政法、会计检查院法、各种租税法、各种专卖法、地方自治财政法等构成。而在财政

财政运营与管理涉及的面很广，这里所要介绍的是日本财政运营与管理中几个主要方面的情况。

一 法制管理

日本有关财政的法律体系主要有财政法、会计检查院法、各种租税法、各种专卖法、地方自治财政法等构成。而在财政法中，又包括会计法、关于预算执行职员等的责任的法律、关于合理执行财政补贴预算的法律等数十种法律内容。在会计法中，又有十多种规则、规程。

法制管理贯穿日本财政运营的全过程和财政管理的各个方面。作为政府财政主管部门的大藏省，不过是执法机构。可以说，运营财政的不是大藏省，而是法律。

财政管理的法制化，更利于财政分配关系、财政管理系统的稳定，减少人为因素带来的波动与变化，使各项财政管理逐渐程序化，从而减少财政运营过程中的漏洞。日本运用法律手段运营和管理财政的经验，很值得我们重视。

二 预算管理

预算是国家运营和管理财政的基本方式之一。日本预算管理的如下几点值得研究和借鉴。

第一，事前议决。这是日本预算制度的原则之一。所谓事前议决的原则，就是必须在进入预算执行期之前，接受国会审议并将预算确定下来。日本的财政年度，是从每年的4月1日至来年的3月31日。按照事前议决原则，预算方案必须在财政年度开始之前确定和公布。如果由于某些原因而不能按时公布正式预算，则要公布暂定预算，先解决到时必须支出的项目。事前议决，不只是一个形式问题，它标志着法律的严肃性、国家预算的严肃性。能否在财政年度开始前就拿出预算方案，也是对政府工作效率如何的检验标志。

第二，全额预算，即对政府的全部收支活动(不论是财政性的、金融性的，还是企业性的收支)都实行预算管理。日本不存在预算外资金和对预算外资金的管理问题。因为在日本学者看来，既然是政府的经济活动，就都应纳入预算，不应有可以任意支配而不受预算约束的资金。

第三，不允许突破预算。虽然在日本的各种文献中未曾看到预算就是法律的文字资料，但是，日本是不允许突破预算的。笔者曾经仔细查阅过日本的《XX年度决算》、《一般会计决算参照书》、《特别会计决算参照书》、《XX年度决算检查报告》一类的文献资料，从中可以看到的是一笔笔的剩余，但却看不到超预算的现象。这表明，日本政府对自身经济活动的管理相当严格。恐怕这也正是日本政府对整个经济干预能力之强的根由之一。当然，这并不说明日本当初编制的预算都能合乎实际情况，也不是说在执行过程中，只能按照预算的框子削足适履。实际上，在日本，下述情况也常有发生。一是由于材料价格、工资水平以及施工难度等事先难以预料的变化，使预算不适合实际情况。对此，可以按法定程序编制补充预算。若补充预算不可能在事前报经国会批准，需在事后获得国会承认。二是某些项目的收支脱节，预定的收入来源不能及时满足实际发生的支出需要。对此，在预算中就作出规定，允许某些项目的资金可以互相移用。

第四，细算帐。这主要表现在三点上。一是任何机构的任何支出项目，都明列在预算中，即使是作为日本国象征的天皇也不例外。对于天皇一类的特殊人物，财政上可以容许其有不同于一般人的消费项目和消费水平，但却不允许随意消费，而只能在预算规定的范围内消费。二是将经济核算的方法运用于对政府经济活动的分析。三是预算和决算所使用的货币单位。日本的财政预算使用的货币单位是1000日元，而决算所使用的货币单位是日元。按照1991年的价格，1000日元在东京充其量只能买一个刚上市的西瓜，而1日元则什么也买不来。身为当今世界第二经济大国的日本，其财政预算和决算所使用的货币单位竟是如此的细小。国家财政帐目计算到如此细的程度，虽不排除带有某种标榜作用，但这也从一个方面反映着政府对财政管理的严与细。

三 分类管理

日本的预算由三大块组成，即一般会计预算、特别会计预算、国家有关机构预算。如果说全面预算代表着国家财政的统一，这三块预算则意味着分类管理，即在财政统一之下，对不同性质的政府收支活动采取不同的管理方式。

(一)一般会计预算

一般会计预算的基本特点是无偿性，即以无偿性的税收，用于无偿性的支出，如国防费、国家行政机关费、社会保障费、养老抚恤费、公共事业费、义务教育费等等。

(二)特别会计预算

日本现有38项特别会计，它们的建立、事业目的、运营制度等，都有相应的法律规定。总的看，特别会计拥有特定的资金来源，用于特定的事业开支，是政府管理和运营专项事业的财政制度。据东京大学植草教授的分析，在38项特别会计中，18项属于国营企业性质，20项属于政府一般事业性质。企业性特别会计在法律规定的权力范围内有一定的自主性，并实行独立核算，以收抵支。事业性特别会计也实行独立核算，虽不完全实行以收抵支，但也可通过事业活动收回部分资金。例如，登记特别会计收取的手续费，国立学校特别会计收取的学费和入学考试费，国立医院特别会计收取的医疗费，等等。事业性特别会计经费的一部分来自一般会计拨款，但一般会计拨款只起补缺作用。

(三)政府有关机构预算

所谓政府有关机构，都是依据特别法律设立的特别法人。民营化以前的日本国有铁路公社、日本电信电话公社，都属于政府有关机构。80年代中期，日本国有铁路和电信电话公社转为民营后，政府有关机构基本上都是金融性机构，即两个银行和9个公库。由于这些机构是政府全额出资建立，因此，它们的收支活动也要编制预算，并提交国会审议。

政府有关机构预算的基本特点是兼顾政策性与经营性。2行9库均为政策性金融机构，它们不以自身盈利的最大化为目的，但同时又兼有企业式经营的特征，实行独立核算，并以收回本息为基本条件。在预算上，各政府有关机构除编制收支预算外，都要编制借贷对照表、损益计算书，有的还要编制事业计划、资金计划和财产目录等。

此外，由政府全额出资、部分出资或提供资金援助的公团、事业团、特殊公司等的收支，虽不列入国家预算，但要接受主管大臣的审查与监督。例如，所有公团的预算必须经主管大臣认可，在经营上，除接受政策指导外，基本上按市场原则经营。

对政府的经济活动实行分类管理有如下好处。

第一，既维护财政管理的统一，又避免简单划一。该强化约束的便毫不松动(例如，一般会计项目不得超预算开支)，该灵活掌握的便允许有一定的弹性。日本的特别会计预算和政府有关机构预算都设有“弹性条款”，在“弹性条款”中具体规定哪些项目可以有多大的弹性，哪些弹性资金来源应该用于哪些开支等等。

第二，上述分类管理将政府的一般性行政开支限制在一般会计范围内，这在客观上对政府机构的膨胀起着一定的制约作用。如果一般会计发生入不敷出，便只能通过发行赤字国债(区别于建设国债)解决，从而防止在遇有财政困难时行政性开支挤压建设性开支。

第三，在分类管理的条件下，政府的无偿性财政拨款仅限于一般会计领域，从而可使一般会计以外的政府资金处于周而复始的循环状态。1980年度和1990年度，一般会计支出占预算支出总额的比重分别为37%和38%。就是说，在政府的预算支出中，无偿性的财政拨款仅占不到2/5。这无疑有助于提高财政资金总体的运用效益。

第四，责、权、绩明确。无论是一般会计、各项特别会计，还是各政府有关机构，都有较为明确的责任和权利，业绩也都记在各自的帐上，盈余不抹杀，亏损不勾销，而且全都公之于众。这种做法本身具有一定的激励和鞭策作用，有利于促使政府各机构加强财务管理。

第五，以特别会计的形式经营和管理政府长期经营的事业，如造币、港口建设与运营、道路修建与养护等，有的起着在关键环节上维护社会和经济秩序的作用；有的起着促进公共事业发展、保证其所需资金来源的作用。

第六，对政府的收支活动加以分类，利为把经济核算原则引入政府的经济活动中提供了条件与可能。除了一般会计支出项目外，对政府的其他经济活动，都可程度不同地运用经济核算的原则，从而有助于克服和抑制政府经济活动的低效率。

四 定机构、定编制

严格地讲，定机构、定编制，属于行政管理的范畴。但是财政预算总要以一定数量和规模的机构为依据。因此，定机构、定编制也是财政管理的前提和组成部分。

日本的政府机构均实行法定主义，即任何一个机构的设置，都有其相应的法律依据，日本称作依据法，否则便是非法机构。日本财政预算、决算以及财政检查实行的分类方法之一是，按照行政机构分类，使各行政机构的预算规模以及执行预算的情况一目了然。在日本的财政预算中，不仅列出各机构的定员，而且列出各类人员的职级和薪俸。我们研究了日本1991年度财政预算中宫内厅(负责皇室事务的机构)的定员编制表，从表中人们一方面可以略窥皇室消费之特殊，另一方面也可以看到日本财政预算的细密程度。

五 财政活动的公开

日本的财政活动公开，包括如下几个方面:

1.预算编制的公开。大藏省约于每年的6、7月份公布下一年度的预算方针。此后的预算编制进程、预算编制中的重要情况和重大变化等，都随时报导，予以公开。

2.预算审查情况的公开。《日本国宪法》规定，预算必须经国会审查通过。在每年的预算审查过程中，国会都有一番热闹的争吵，甚至有时吵得国会几次休会。讨论1988年度预算时，居然把个预算委员会的委员长给吵下了台，重新任命新的委员长后再接着吵。电台、电视台直播国会讨论情况。虽然这种争吵包含着代表不同利益集团的党派之争，但是日本政府能够把这些亮出来，从而有助于国民了解政府财政活动的一些情况。

3.预算书和决算书的公开。在日本专售政府刊物的书店里，公开发售详细的财政预算书和决算书。人们可以从中看到每笔财政资金的来源与用途，就连作为日本国象征的天皇，其每年开支多少，用在何处等，也都笔笔列出。至于总理府、内阁、国防等方面的经费，也都无例外地笔笔公开。

4.财政监查结果的公开。日本的财政监查机构每年都要编制检查报告，一方面提交国会和内阁，另一方面编成《会计检查梗概》、《决算与检查》一类的书刊，公开发售。在这类书刊中，明确报告哪个部门、什么单位发生了哪些问题，造成的经济损失以及改进意见等等。下面仅举一例。

总理府防卫厅的问题。1985～1986年，防卫厅将1979年以前服役的扫雷艇等使用的20mm单装机关枪改装为20mm回转式机关枪。为此，1985年度用11440万日元购置所需枪弹。另一方面，1985年以后，因护卫舰装备的20mm高性能机关枪改用新开发的退壳弹，使1984年以前购置的20mm高性能机关枪枪弹闲置。只要将这些枪弹稍加处理(换一换弹夹)，便可用于扫雷艇装备的20mm回转式机关枪，不必再另购枪弹。鉴此，财政监查机构建议防卫厅制定改装20mm机关枪用枪弹计划，利用闲置弹药，将由此节省下来的经费用于更急需的方面。

在日本人的观念中，政府是国民用税收供养着的，国民有权力知道财政资金的用途，政府也有义务向纳税人公开其财政活动。《日本国宪法》第91条明确规定:“内阁必须定期、至少每年一次，将国家财政状况向国会及国民提出报告。”对于政府来说，财政活动公开本身，就是一种无形的压力，它使政府的各项经济活动处于舆论的广泛监督之下。这种压力促使政府强化财政管理，有效地运用取自国民的税收。

六 财政监察

日本设有专职的财政监察机构——会计检查院。会计检查院的地位由宪法规定并受宪法保护，它拥有与国会、内阁、最高法院相平行的独立地位，并且有一系列的法律措施保障其独立行使监察权，使财政监察工作不受其他方面的牵制。

会计检查院的监察对象是中央财政(地方政府的财政收支活动由地方监察机构负责监督检查)。监察范围分为必检与选检两类。

必检的范围包括:(1)一般会计、特别会计每月的收入与支出；(2)国有现金、物品、财产的增减；(3)国有债权的得失与国有债务的增减；(4)日本银行代国家办理的现金、贵金属和有价证券；(5)国家出资占1/2以上的法人的会计；(6)法律规定为检查对象(如日本广播协会等)的机构或单位。

选检对象一部分由会计检查院自行确定，一部分受内阁请求而定。选检的范围包括:(1)代国家保管的现金、物品与有价证券；(2)代国家或国有企业办理现金、物品或有价证券的单位；(3)直接或间接享受国家扶植费、补贴、奖金、贷款、损失补偿等财政援助的单位与团体；(4)国家提供部分投资的单位；(5)国家间接出资的单位；(6)国家担保还本付息项目的会计；(7)国家或国有企业的工程承包单位的会计等。

会计检查院进行检查的着眼点是:对照财政预算，检查有无违反预算的情况；各项会计的计算是否合乎法律规定和会计原则；被检查者所从事的事业是否符合预期目的；是否做到既经济又高效率地运营。

当然，检查的具体内容和侧重点因对象而异。对于征收税款、保险费一类的单位，要检查它们有无超征与少征行为，对纳税者申报的内容是否进行了充分的调查；对于享受政府补贴、贷款一类的单位，检查的重点是看它们是否按照要求将资金用于规定的方面；对于签订工程、购置物品、承包作业等的契约，检查的重点是契约额是否适当，预定价格是否合理；对于工程的设计和计划、物品购置计划与购买途径、施工计划等，则重点检查这些计划是否可行，能否以更经济的办法达到计划的目的。已开工的工程是否按设计施工；已购人的物品是否按预定的种类、标准、途径、方式购入；已形成的土地、建成的设施、购置的设备等是否用于预定的事业，能否充分利用；在国家长年经办的事业中，有无因达到预定目的而不需继续维持的，有无因形势变化而减弱甚至失去其存在意义的；这些都是会计检查院要检查的方面。

众所周知，战后日本的财政规模虽然明显小于其它主要资本主义国家，但是日本财政对其经济发展、产业结构转变、技术水平提高等起了很大作用。小财政之所以能起大作用，关键的一条在于减少各种形式的浪费，提高财政资金的利用效率。然而，要减少浪费，首先需要知道哪些方面存在着浪费。从这个意义上说，日本的会计检查院就是专门查找政府财政漏洞与浪费的机构，它在促进“小财政”发挥大作用方面，起着特殊的作用。

无需赘言，日本财政的上述管理制度与方法，反映了日本政府组织与财政管理制度上的进步。这些管理制度与方法，可为我们提高财政管理水平提供一些有益的启示。