以税控烟到底有多大作用

编者按：全球每年至少有500万人死于烟草消费引起的各种疾病，由此，世界卫生组织把控制烟草消费当成首要工作，其主要措施包括：监测烟草使用情况、提供戒烟帮助、禁止烟草广告宣传和赞助，以及加强对烟草制品的征

编者按：全球每年至少有500万人死于烟草消费引起的各种疾病，由此，世界卫生组织把控制烟草消费当成首要工作，其主要措施包括：监测烟草使用情况、提供戒烟帮助、禁止烟草广告宣传和赞助，以及加强对烟草制品的征税。

11月8日，中国烟草税改革理论研讨会在北京举行。有“中国控烟卫士”之称的协和医科大学基础研究所教授杨功焕第一个发言：“全球控烟形势大好，而中国在烟草控制中已经非常落后，虽然有一些控烟活动，但在政策上没有实质性突破。”

 

 

用税这个杠杆控烟是可行之路，但非常复杂

我国烟草业涉及的税种有10多个，包括烟叶税、消费税、增值税、企业所得税等，其中，烟叶税和消费税是对烟草业影响最直接和最大的两个税种。据2012年全国烟草工作会议数据显示，2011年，全国烟草行业共实现工商税利7529.56亿元，同比增长22.5%，其中上缴国家财政6001.18亿元，同比增长22.8%。如果将上缴财政的部分作为税金，那么，2011年我国烟草行业税收收入占整个税收收入的比重为6.69%。

“这个比例不低。2011年，我国个人所得税收入占当年整个税收收入的比重才刚近7%，估计今年这个比重将不足6%。”财政部财科所副所长刘尚希说。

虽然占比不低，但在国内现有条件下仍有提高烟草税的一定空间，这是刘尚希的观点。在本次研讨会上，刘尚希从财政的视角，阐释了我国烟草税收现状以及提高烟草税的前景和影响因素：我国的卷烟总税率为零售价格的40%左右，这一税率远低于国际上卷烟税率65%—70%的平均范围；在现有条件下，短期内提高烟草税对烟草产业和GDP的影响不大，长期可以通过产业结构调整来避免影响。

“烟草税是个财政问题，控烟是经济、社会、文化等多个方面的问题，用税收这个杠杆控烟是可行之路，但非常复杂，当前要抓住宣传和政府态度这两个最重要的方面。”刘尚希告诉记者，由于在我国有很多烟是被当做礼品来流通的，烟的购买量与吸烟量有差距，特别是在烟草专卖制度下靠提高烟税来控烟到底有多大推动作用有待研究。

“就像用中药治病，光用一种药不行，要多种药配在一起才能发挥有效作用。”刘尚希打了个比喻。

烟草价税联动有助于实现控烟目标

在为期两天的中国烟草税改革理论研讨会上，记者经常听到专家学者们比对、评说“零九年那次改革”。

2009年5月23日，财政部和国家税务总局联合下发了《关于调整烟产品消费税政策的通知》，明确提出“为了适当增加财政收入，完善烟产品消费税制度”，对烟草产品的税收结构和税率做出调整。在结构上的调整是，首次在批发环节增加了5%的从价消费税。税率的调整即提高税率：甲类卷烟消费税从调拨价的45%提高到56%，乙类卷烟消费税从调拨价的30%提高到36%。针对这次烟草消费税改革，烟草管理部门明确规定，烟草企业要内部消化增加的税赋，“提税不涨价”，即烟草产品的零售价不变。

“显然，这次税收政策调整并没有兼顾控制烟草消费的社会目标。”国家税务总局税收科学研究所理论室主任、研究员石坚在接受记者采访时说。

石坚多年来致力于烟草税的研究，针对我国烟草税的改革方向，他多次撰文呼吁，把提高的烟草消费税转移到烟草制品的零售价上，以体现调税不仅是要增收，也是要达到促进居民健康的社会目标。“烟草行业的价税不联动，不仅破坏了税收在价格运行过程中的功用，也显得我国烟草税与整体税收制度存在不协调因素。”石坚说。

据相关测算，如果2009年烟草消费税改革实行价税联动，那么，就会有26%的增长从调拨阶段传递到批发阶段，最后传递到零售阶段。换句话说，香烟的零售价格将同比增加26%，以卷烟总价格弹性为-0.08计算，人均香烟消费将会下降2.11%。“烟草价税的不联动直接阻碍了这一进程的发展，削弱了税收控烟的效果。”石坚认为。

如何以很小的减收代价换取更多人的健康

中国烟草税改革理论研讨会上活跃着一位备受大家敬重的长者——胡德伟，他系美国加州大学伯克利分校荣休教授，被业界称为“世界烟草控制经济学第一人”。他对中国烟草税制改革的建议是，“政府应将增加的烟税从生产价/批发价转移到零售价上，这不仅能改善人群的健康，还能履行《烟草控制框架条约》”。

上世纪80年代，胡德伟受美国加州政府委托，开始研究提高烟税对成人吸烟行为能否产生影响。研究的初步结论是积极的，即增税有助于控烟。上世纪90年代初，胡德伟把这一研究结论介绍给中国政府的相关部门，由此，以增税来控烟的观点逐渐出现在舆论视野，理论界的相关研究也积极开展起来。

胡德伟通过深入而细致的定量分析得出结论，如果把增加的税收从生产价/批发价转移到零售价上，那么，会在三个方面产生影响：对卷烟消费的潜在影响：按价格弹性-0.50计算，卷烟消费将会减少18亿包（目前我国的卷烟消费是1.7万亿包左右）；对消费行为和拯救生命的潜在影响：按价格弹性-0.50计算，将会有209万吸烟者戒烟，由此，209万吸烟者中的三分之一将会避免吸烟引起的早逝；对中国政府财政收入的影响：按价格弹性-0.50计算，政府的财政收入会增加50亿元人民币，大约比不转移到零售价上少100亿元。

“上述三个方面的数据表明，如果将增加的烟税从生产价/批发价转移到零售价上，那么政府会以很小的减收代价，换来吸烟人数的减少以及二手烟吸入者的减少。”胡德伟说。

业界有人认为，减少烟草消费会对烟农及烟草产地经济发展产生影响，对此，胡德伟也做了定量分析：如果将增加的烟税从生产价/批发价转移到零售价上，烟草工业会失去290个工作岗位，退休和因合并而下岗的人数大约为6万人。若烟农不转产，则要减少4600万元的收入。

由上述计算结果，胡德伟得出结论：把增加的税收从生产价/批发价转移到零售价，对低收入吸烟者的支出、烟草工业的就业和烟农的收入等带来的影响非常有限。“把增加的税赋转移到零售价上，这是一个双赢的选择。”胡德伟说。

据记者了解，近几年来，有不少国家大幅提高了烟草税赋。土耳其目前的烟草零售价中80%是税收。巴基斯坦、乌克兰、墨西哥等国也在烟草税上有提税动作。

“那么，在中国，1包烟中税收的比例占多少是适宜的？”针对记者的提问，胡德伟回答：最起码60%。他说，目前国际上烟税一般要占烟价的三分之二到四分之三，北欧一些国家税收占比最大，达80%，而中国税收占比只有三分之一左右。

 

一家之言

我国烟草税收力度有待加大

为遏制烟草的流行，世界卫生组织提出了6项具体的政策措施,其中提高烟草税已被证明是最有效的措施，特别是能阻止年轻人成为吸烟者。为了减少烟草的生产和需求，《烟草控制框架公约》第III部分共提出了9项措施，其中第一项措施就是价格和税收手段。而在国际上,提高烟制品的税率和价格也被普遍认为是最有效的控烟手段之一。

根据世界卫生组织2008年的数据显示，中国的烟草税率仅为40%左右，低于同等发展水平的亚洲国家，如印度为72%，新加坡为64%，泰国为63%。中国偏低的烟草税负被认为不利于减少烟草消费。所以，中国的烟草消费税有着很大的上升空间。

但是，对于提高卷烟消费税业界有不少反对意见。他们认为提高卷烟消费税后会导致香烟走私的大量增加，对卷烟课以重税会加大生产企业的成本，降低企业用于减少卷烟中有害物质或研究开发低危害产品的投入能力，并会严重影响作为我国第一大财源的烟草行业的发展，直接损害国家经济利益。但从另一个角度看，提高卷烟消费税率的效应还有其他方面。

首先，有研究表明，烟草产品提价10%，预计可使香烟需求量在高收入国家减少约4%，而在中低收入国家减少约8%。而且，许多发达国家的实践已经证明，在一定范围内通过增加卷烟消费税收来提高烟草价格，将会在使消费量下降的同时，政府收入也会随更高的课税而增加，至少不会减少。

其次，我们应该看到烟草行业在为国家创造巨额税收收入的同时，由于烟草消费而产生的一系列医疗成本、生命损失、生产力损失等社会成本更是无法估量，也是烟税收入难以弥补的。

再其次，政府应通过更加严厉的执法手段来打击香烟走私，而不是降低税率。

最后，对降低卷烟危害性研究的投入是企业提高其市场竞争能力的自身需要而不应受税率提高的影响。高额的消费税并不是由企业来承担的，企业会将提高的税额直接转嫁到消费者身上，提高的烟价会让不少理性的消费者最终选择减少或放弃吸烟，所以，如何与国外烟草巨头争夺有限的市场份额应是烟草行业更加关注和担忧的问题。因此，进一步提高税率以减少烟草消费是我们作为世界最大烟草生产和消费国政府明智和负责任的政策选择。

另外一个重要的问题是，政府应从维护人民健康的角度出发，控制烟草产量和税收，让烟草行业政企分开，切实做到帮助烟民戒烟。据不完全统计，我国每年死于吸烟引发疾病的人数已经超过肺结核、交通事故和自杀死亡人数的总和，总数超过100万，占全球吸烟死亡人数的四分之一。多年来，无论在烟草种植方面，还是卷烟产量及销量方面，中国始终保持着“世界第一”的位置。烟草制品的税收收入占国家财政收入比例也较大，居于世界前几。这有悖于以人为本，发展绿色经济的社会目标。

政府不但要运用社会公权力来管理国家，还要实施政策管理宏观经济。一国烟草业的走向、控烟运动的开展及实施效果均能彰显出政府对于公共健康管理的态度及责任感。因此，我国各级政府要把公众健康摆在第一位，加大对控烟运动的支持和投入力度，并且要保证监督烟草价格与税收的联动，切实做到以税控烟。（作者系首都经贸大学教授 丁芸）