东京大气污染诉讼推动日本PM2.5治理创立医疗费救济制度，促进机动车标准大幅提升

编者按今年以来，持续的雾霾天气引起了各方关注，PM2.5一度成为热词。怎样借鉴国外经验，减少PM2.5污染？发生在上世纪90年代的日本东京大气污染诉讼案，推动了日本PM2.5标准的大幅提升，以及医疗费

编者按

今年以来，持续的雾霾天气引起了各方关注，PM2.5一度成为热词。怎样借鉴国外经验，减少PM2.5污染？发生在上世纪90年代的日本东京大气污染诉讼案，推动了日本PM2.5标准的大幅提升，以及医疗费救济等制度的建立，在全球范围内产生了巨大影响。本期特别对东京大气污染诉讼案始末进行介绍，以飨读者。

诉讼因何而起？

20世纪80年代中期以后，大气污染公害事件受害人数骤然激增，出现未能受到认定的患者无法接受任何救济的严重事态。

东京的大气污染不同于日本一些重化工工业集中地区的污染。东京虽然在沿海地区散布着若干发电厂，但不具有大规模固定污染源。自20世纪60年代开始，东京的大气污染公害渐趋明显，但主要的发生源不是固定污染源而是机动车(移动污染源)。至20世纪80年代中期，东京以外地区大气污染源的主角也发生了由固定污染源向移动污染源(巨大的干线道路)的转变。

东京作为全日本最大的机动车集中聚集地，以及全日本大气污染最严重地区而备受关注。据东京监测局测定，占大气污染中心地位的NO2(二氧化氮)、SPM(悬浮颗粒物)等数值均位列全国排名前10位。

20世纪80年代中期以后，大气污染公害事件受害人数骤然激增，特别是在东京。东京还出现了新增发病的患者，以及此前因某种原因未能受到认定的患者无法接受任何救济的严重事态。

在这种情形下，第一次东京大气污染公害诉讼研究会于1993年9月召开，与会成员包括律师、东京公害患者会代表、东京民医联事务局代表和医生。

诉讼采取对过去的损害请求赔偿、对现行的公害请求中止两者并行的形式，优先强调要实现的目标是设法通过在诉讼中获胜，建立对新增受害人实施救济的制度。

为此，首先要做的是倾力组成原告团，特别是将未能受到《公害健康损害补偿法》(以下简称《公健法》)救济的患者组织进原告团。而且，根据东京大气污染范围不仅限于巨大干线道路沿线，而是几乎整个覆盖东京全境的特点，从东京都中心全境(之后又涵盖了东京都郊外的道路沿线)募集原告，并确立了争取组成多达1000人原告团的目标。

即便如此，最终构成原告团核心的仍是现存的东京公害患者会(其中大都是《公健法》认定的患者)。此后，通过在东京民医联所属医院及诊疗所多次举办诉讼说明会和相关问询活动，于1995年12月组成了原告团，并于次年5月以102名原告的规模提起诉讼。此后对第二次起诉的原告进行了6次追加，最终形成了由633名原告(其中包括258名未获救济原告)组成的原告团和30名律师参与的大型诉讼。

而在被告的筛选上，除了此前诉讼中被列为被告的作为道路管理者的国家、东京都、首都高速道路公团等，首次将被誉为产业界之雄、肩负日本经济发展重任的机动车制造商一同列为了被告。即便如此，实际上只是将大量排放有害颗粒物的柴油车制造商，即丰田等7家企业列为了被告。

诉讼焦点在哪？

争论焦点集中于柴油化、直喷化等问题，当时国家仅以较宽泛的控制措施消极维持现状。

日本机动车制造商自20世纪70年代以来，实施了世界领先的对应措施。因此，通常认为即使出现了损害，机动车制造商也不应单独承担责任，而应由整个社会来解决问题。但就制造商自身来说，确实存在疏于以现有技术防止尾气排放的事实。

在一审阶段，下列事实得到了澄清。即就使用汽油的机动车而言，制造商的确先于其他国家实施了严格的排放措施，研发促进产品的低公害化技术，但对汽油商用车及柴油车理应实施的相应措施却止步不前。另一方面，虽然对限制较严的出口机动车使用了以电控燃料喷射为主的柴油车最新技术，但国内车却未采用这一技术。至此，制造商低成本高利润优先于低公害的本质终于浮出水面。

2002年10月，东京地方法院作出第一次诉讼判决，认定了机动车尾气与哮喘的因果关系，并敦促制造商尽快降低尾气排放，担负社会责任。但是，由于在何时、以何种技术、能在多大程度上减少尾气排放等仍不明确，最终未认定制造商的法律责任。

因此，在二审阶段，争论焦点集中于柴油化、直喷化等问题。在东京机动车排放的尾气中，氮氧化物的67％、悬浮颗粒物的大部分均来自于柴油车排放的尾气。即使同样的柴油车，与燃烧比较充分、容易采用排放尾气措施的副室式相比，直喷式会大量排放出NOX和SPM。而国家仅以较宽泛的控制措施消极维持现状。

由于1973年和1975年两次石油危机、1977年日元升值、经济不景气，对销售业绩不佳的卡车等机动车制造商来说，节约燃油成为打开局面的对策。上世纪70~80年代，机动车制造商着力推进小型卡车、轿车的柴油化和中型卡车的直喷化技术。结果就是汽油车的小型卡车快速柴油化。到1994年，柴油车已激增至64％；轿车由1975年的0％增至1995年的13％；直喷式中型卡车也从1980年的不超过30％激增至1995年的92％。

原告方举证证明，如果中型卡车、中型客车实现汽油化转换，乘用车还是原本的汽油车，即使大型卡车、大型客车仍为柴油车不变，东京都内源自机动车的颗粒物也可减少74％。如果源自机动车的污染减少至1/4，东京的大气污染公害会因受害发病率大幅降低而改善。

为胜诉做了哪些努力？

确立了包括创设东京都的医疗费救济制度、支付临时补助金、面向根除公害的对策、设置着眼未来的协商机构等内容的方针。

2002年10月，东京地方法院做出第一次判决，虽然宣告了原告对国家、东京都和首都高速道路公团胜诉，却将救济限制在巨大干线道路沿线50米以内范围，结果胜诉的仅仅是99名原告中的7名。此外，否定了作为争论焦点的制造商的加害责任。判决内容对原告依然严峻。

居民们毫不退缩，采取了从法院前到东京都厅的针对被告企业的5000人参与的一系列行动。通过这些行动，获得了以丰田公司为首的各公司的“确认书”，内容包括承诺在行政体讨论救济制度时将予以积极配合等。

2006年3月，在东京高等法院(第一次诉讼二审)诉讼结案之前，即确立了包括创设东京都的医疗费救济制度、支付临时补助金、面向根除公害的对策、设置着眼未来的协商机构等内容的争取全面解决的方针。在这一方针指导下，开展了聚焦丰田和东京都的一连串大行动。同年11月，东京都向高等法院提出了创立医疗费救济制度的建议。即以东京都内所有哮喘患者为对象，就医疗保险以外的本人负担部分医疗费提供全额补助。资金以东京都承担1/3、国家承担1/3、制造商与首都高速公团各承担1/6的分担比例解决。

2007年1月，各制造商明确了接受东京都的建议、同意承担资金中自身负担的部分的意向。

另一方面，国家一直拒绝东京都建议中资金自身负担部分，但经过原告团实施的首相官邸前静坐示威和直接申诉，同年5月，安倍首相终于果断决定向东京都筹措并支付60亿日元资金。此后，首都高速道路公团也作出了同意筹措5亿日元资金的表态。与此同时，原告方经过与国家和东京都反复协商，终于在6月推动国家和东京都各自提出了公害对策建议。6月22日，高等法院提出了包括以往的救济制度和公害对策所规定的相关内容在内，涵盖要求制造商支付12亿日元一次性支付金的和解方案。

哪些方面达成和解？

促使国家承诺对包括环境标准设定等措施进行研究，并促使国家、东京都承诺实施PM2.5的测定和扩大测定范围。

和解方案包括创立医疗救济制度。新的医疗救助制度规定，只要满足在东京都居住1年以上的支气管哮喘患者、不吸烟等条件，就可以不受收入限制，全额接受疾病诊疗所需保险以外自身负担部分的补助。东京都从1972年开始对未成年哮喘患者实施医疗费补助制度，而此次新制度实现了对不分年龄的全部患者实施医疗补助。

根据这一制度，在《公健法》解除指定地域(1988年3月)之后，对东京都全境的哮喘病患者实施救济的大门得以敞开，这也是本次诉讼最重要的成果之一。而且，在创设本制度时，根据前述的污染者负担原则，特别记载了要求制造商、国家、首都高速及东京都等污染者负担资金的内容。

东京都于2008年3月对以往的大气污染医疗费补助条例进行修订，开始实施以18岁以上支气管哮喘患者为对象的新医疗费补助制度。截至2008年9月末，全东京都认定的申请人数共计20458人。但这个数字与东京都预计的7.7万人相比差距很大，需要在更大范围内进行宣传。

不过，此次救济制度只是将治疗支气管哮喘作为实施对象，而以往涵盖在《公健法》中的慢性支气管炎、肺气肿等疾病均被排除在外。此外，因服用哮喘治疗药所含类固醇产生的副作用与《公健法》原对象疾病的后发症都未被列入救济范围。要求改善这一问题、进一步完善和发展救济制度的活动也在展开。

和解方案还包括设定PM2.5环境标准。在此之前，国家一贯拒绝设定PM2.5环境标准。但通过本次和解，国家的态度有所松动，促使国家承诺对包括环境标准设定等措施进行研究，并促使国家、东京都承诺实施PM2.5的测定和扩大测定范围。

2008年12月，中央环境审议会就PM2.5环境标准的设定进行了咨询，经过专门委员会的讨论和答辩，最终于2009年9月9日由环境大臣以通告的形式公布了PM2.5环境标准。根据新标准，设定年平均值在15ug/m3以下，日平均值在35ug/m3以下。

和解方案中还对大型载货机动车的通行进行管制。此前，东京都为响应“让周末的夜晚安静些”的号召，每周六晚22点至周日早7点，一直在七环道路内环区域实施大型载货机动车(5吨以上)禁行限制。方案从大气污染治理的角度要求进一步扩大上述禁行限制，促使东京都承诺就东京都中心区域对大型载货机动车的通行实施禁行限制予以综合探讨。

除此之外，在和解条款中还加进了诸如考虑将近年来研究的低浓度脱硝装置引入地下高速道路、干线道路沿线的道路绿化等内容。

和解的另一成果是以丰田公司为首的制造商接受高等法院的方案，承诺支付12亿日元。这一数字相当于东京地方法院第一次判决认定金额的3倍。和解劝告中提到，对因使用机动车造成的大气污染健康损害和对生活环境的影响，机动车制造商理应承担起应负的社会责任，这一金额可理解为机动车制造商对此前行为的责任进行清算的结果。

稿件由王灿发提供，部分资料来源于日本横滨律师协会西村隆雄律师《东京大气污染公害诉讼》