美国加州电价市场化改革的启示

内容： 1 一直以来，电价市场化是各国电力价格改革的基本方向，一些工业化程度较高的国家率先进行了这方面改革设计。上世纪80年代以来，美国国会通过电力改革法案，启动了电价市场化改革。加州是美国能源市场改

内容： 1 一直以来，电价市场化是各国电力价格改革的基本方向，一些工业化程度较高的国家率先进行了这方面改革设计。上世纪80年代以来，美国国会通过电力改革法案，启动了电价市场化改革。加州是美国能源市场改革的积极成果，采取了完善市场主体、建立交易市场、引入竞争价格、加强市场监管等一系列改革措施，取得了电力市场化改革的标志性成果，但由于改革配套的不完善和气候等因素，在实际运行中造成了电力供应不足等问题，并导致电价市场化改革的调整，时至今日，美国及加州电价市场化改革仍然在持续进行之中，加州电价市场化改革思路、市场结构以及危机中的教训，对于推动我国电力市场化改革，完善电价竞争性机制仍然具有积极意义。

一、加州电价市场化改革的主要做法

90年代初开始，美国能源管制委员会决定对电力系统进行改革。1996年，加州作为第一批试点，开始了电力体制改革。其改革的重点是，改变传统垄断模式，分离电力市场环节；建立竞争性定价机制；允许供电商入网；建立区域输电组织或独立系统运营商，平等开放给各方，并管理电网运行。1998年3月31日，美国加州电力市场正式运行，建立电力交易场所并通过实时市场、双边贸易和差价合同等形式提供电力贸易。主要有以下几方面做法。

1．改革电力市场的主体结构。

为了打破市场垄断，加州电力市场化改革重组了市场结构。新的电力市场结构是由发电厂、电力交易中心、计划协调机构、电网调度机构、配电公司、零售商和用户等主体共同参与组成。改革措施主要有两个方面。

一是推进垄断企业的功能分离。改革之前，加州电力市场主要是由民营公用事业企业所垄断，这些企业从事发电、输电或批发电力和配电等一体化业务。此外还有一部分利用工业废气和小规模的独立发电企业。加州电力改革重点对三家一体化经营的投资者所有的公用电力企业——太平洋天然气和电力公司、南加州爱迪逊公司、圣地亚哥天然气和电力公司实行功能分离，限制垄断企业的市场力量。将电网所有权与经营权分离，要求三家企业将电网交由电网调度机构运营管理，保留其对电网资产的所有权。出售部分发电资产，降低发电量占市场的比例。在电力交换市场上买卖电力，把自己发出的电拿到交换市场上出售，然后再从电力市场上购电销售给消费者。

二是设立新的市场交易主体，设立了电网调度机构和电力交易中心。调度机构是一个独立的非盈利性机构，管理加州75%的高压输电网络，主要作用是保证各种发电企业出售的电力都能够公平地通过高压电网输送，负责电网运行控制和实时电力市场管理，负责输电系统的规划、控制和安全运行等。调度机构不属于任何一个电力公司，也不拥有任何设备，输电线、变电站仍属于原公司所有，并由原电力公司负责维护。电力交易中心是构成电力交易市场的一个重要机构，电力交易中心采取公开报价的方式，其主要作用是保证价格信息公开化，为各类发电企业竞争报价创造条件。

2．建立竞争性定价机制。

引入竞争性定价机制是加州电力市场化改革的重点。加州电力改革的一大动力就是加州的电价长期居高不下，是美国各州最高的，高于全美平均电价的50%以上。州政府面对企业和市民的强烈反响，积极引进竞争机制，以降低电价。

加州电价市场运作的基本做法是，公用电力公司必须向电力交易中心购买其所有的电力需求量，并且也必须把其所有的发电量通过电力交易中心出售。其它的市场参与者则可选择自愿参加电力交易中心的能量交易。现货市场由电网调度机构运行。无论是发电商、中间商还是零售商，都必须经过计划协调公司向调度机构提交自己的能量计划和辅助服务计划及报价。电力交易中心实际上也是一个计划协调公司。每个计划协调公司提交的能量计划必须是平衡的，即供给量和需求量必须相等。加州电网调度机构只接受来自计划协调公司和电力交易中心的计划和报价，也只和计划协调公司和电力交易中心进行结算。

加州还开放电力批发市场，取消对批发价格的限制，实行竞价上网。对居民和商家企业来说，可以自由选择供电来源。选择途径包括：维持原状，仍然向公用事业企业购买电力；向发电业者直接购买电力；由第三者提供代理购买电力。加州规定，1998年起，所有竞争者都可以向公用事业电力企业用户争取提供各项电力服务。除了配电服务仍由配电公司独家提供外，而其它各项自由选择供应对象，用户可以通过经销商、整合商、中介商或者直接与发电公司洽谈。加州的批发销售企业主要是三家大型公用电力企业，其中太平洋天然气和电力公司与南加州爱迪逊公司就为加州3/4的人口提供服务；还有24家电力服务供应商的销售量仅占电力销售的10%。改革过程中，2%的居民和32%的企业改换了电力供应商。

一般消费用电的电价构成也发生变化。电价在经过细分后，将包括发电、输电、配电、公益计划（包括能源效率、再生能源、研究与开发等）以及竞争过渡费用等项目。不管用户选择向谁购买电力，其输电与配电费率都是一样的，只有发电价格会有所差异，而所有的电费单上均应该列出发电（包括电力交易机构和竞争过渡费用）与非发电的费用。此外，电费单上还会列出当时的平均电力交易机构售电价格，以供用户参考比较。选择直接购买电力的用户所得到的发电价格，为事先与发电企业谈妥的价格，并不公开。而绝大多数配电机构的用户，由配电机构代替向电力交易机构购买电力，价格公平透明。价格原则上将以当时的电力交易机构的平均价格计算。只是细节上，可能依据选择的用电种类而有所调整。例如，一般电价、即时电价和时间电价。

3．完善市场监管架构。

加州电价市场化改革过程是与政府完善市场监管架构的过程联系在一起的。美国的电力市场管制较为复杂，根据发电、输电、配电和售电的特点，由多家联邦和州规制机构参与管理。输电环节是垄断经营，受到联邦政府和州政府的规制。美国联邦能源管制委员会负责跨州输电交易的管理，包括批准输电线使用费用；对地区输电组织或独立电网调度机构有管辖权。加州的公共事业委员会负责批准州内输电线路的选址和输电收费标准。加州的输电费以成本为基础定价，允许回收运输和转换成本。配电系统是包括从变电站到用户电表的一整套分配系统，具有自然垄断的特点，长期以来没有引入市场竞争，一直处于管制状态。加州公共事业委员会负责对配电环节的监管。

放松发电领域管制以来，加州还保留了对发电、输电和售电的部分规制。发电领域的进入规制主要是环境保护方面的限制。联邦能源管制委员会负责发放水电站许可证；加州公共事业委员会负责批准州内电站厂址和制订州电站环保标准；环保局负责实施“清洁空气法”的条款，制订火电站的排放标准和监督排放量。由于加州的环境保护标准较高，因此排放收费较高，并要求大部分发电企业将燃油和天然气的两用机组改为单独用天然气的发电机组。

在放开批发价格的同时，为防止零售价格波动，以保证消费者利益，加州政府制定了零售价格上限；为促进竞争，禁止三家公用电力企业的电力批发企业与发电商签订长期购电合同，只允许它们在交易所以小时和天为单位进行电力的批发买卖。价格上限的具体确定是电力企业与政府讨价还价的结果。由于政府要求公用电力企业进行重组和放开批发价格，电力企业要求政府允许其在电价中回收部分因引入竞争带来的转换成本。因此，经过企业和政府协商，确定价格上限，以保证企业在一定周期内回收一部分转换成本。

二、加州电力危机与电价市场化改革

加州电价改革是美国电力市场化程度最高的改革模式，评价加州电价改革的功与过，往往是与改革后发生的加州电力危机直接相关。自2000年夏到2001年上半年，加州出现了严重的电力危机，并导致市场体系的瓦解，其表现为：联邦能源调整委员会颁布紧急令。调度机构频繁宣布能源警报，并经常大面积实施轮流断电。电力交易中心宣布停牌交易，终止日前市场和当日市场的运营。两大电力公司正式申请破产保护。从2001年3月起大幅提高电价（涨幅达40%以上），以弥补巨大的趸售和零售电费差额，试图启用垄断条件下的解决方式挽救电力公司的破产。

产生电力危机的原因很多很复杂，用电负荷急剧增加；电力设施利用率过高；能源价格持续飙升，使发电和购电成本迅速上升；批发市场放开与销售的限制而出现价格倒挂。因此，不能简单把电力危机归结为市场化改革，要从危机教训中探索分析进一步完善电价市场化改革的措施。完善竞争性价格改革的总体思路和基本框架，分析电力价格改革的市场化各种条件和影响因素，确保监管机制的高效运行。研究市场模式、运作手段、监管力度与范围、宏观政策调整与协调等紧迫的问题。

从价格市场化改革的基本框架来看，电力市场化设计存在一定缺陷，首先，尽管电价的批发市场解除管制，但是终端零售电力市场仍然保持管制，虽然解除了批发电价和天然气价格的管制，但地区供电公司的零售电价却是固定的，增加的电力批发成本不能合理地转移到用户头上，致使地区电力公司在履行供电义务时发生巨大损失。虽然这只是过渡性措施，但提前到来的电力供需矛盾加剧了两个市场间的不协调和冲突，并导致电力生产厂商与实际最终用户需求脱节，市场价格信号无法鼓励投资者增加发电量。其次，存在着不合理的套利行为。电量市场、容量市场和辅助服务市场分开后，由于电量市场和其他市场不同时结算，发电商可以通过在日前市场报高价而不被调用，然后在实时市场中获得较高的溢价。电力调度和交易的业务分立为这种市场套利提供可能。高度集中的地方市场使大型发电企业通过维持供给就可以提高价格。在这样的紧密性寡头市场，不通过合谋而仅仅采用相同的行动就可以使价格上升。第三，加州的电力市场是为适应电力供应完全依赖于变动的现货市场的改革而设计的，要求在按小时划分的电力市场上完成电力交易，以小时电价和日电价为主。这对于供电和用电者都缺乏选择性以平衡用电。2002年起的新的市场改革方案，加州电力市场有五个模块重新构成：双边合同交易、金融输电权市场、日前综合期货市场、余量机组组合市场、实时市场。

从监管机制的运行来看，加州电价市场化放宽了对供应端商品与行业的管制，却增强了对电网的管制，保证了输电服务的公开性和有效性。开放电网准入的政策为美国电力工业改革起到了催化剂的作用，使其发生了锐不可挡的变化。危机显示市场存在过分放松管制问题，并且超出了电力行业特殊性所容许的范围，因此造成了电力供应和安全方面存在着难以克服的缺陷。在监管应对方面，加州电力危机表明，电力市场是复杂多变的，电价会在瞬间由于需求量的突然增大而出现飞涨。因而必须积极应对，必须采取一定的措施以防止或缓解电价快速上扬，尤其要防止价格上涨被市场操纵。美国其他电力市场中在此情形下采用的措施就是，当某些特定的市场状况出现时，比如存在区域市场操纵，或比照参考价格电价已上升了一定比例等，在预先设定的参考价格基础上进行竞标以抑制价格激升。

而英国电价的市场化改革在制度设计之时就回避了加州改革的种种缺陷。英国也是在上世纪90年代开始以降低电价为目的的市场化改革，英国改革的基本做法，一是推进电力公司的结构重组，以股份制和私有化为主，实行发、供电与输、配电分开，取消特许供电区，由用户自由选择发电商，在改革过程中，原有的电力系统并没有打破，改变的是旧的资源配置体制。让电力系统的各个环节有效运行起来。二是采用强制型“电力库”模式。“电力库”取代了电力工业中传统的供电区的概念，打破了电力销售的行业垄断，要求发电公司把电卖给一个开放的共同的市场。具体做法是每个发电商必须在每天10点钟以前宣布要向市场售电，并公布第二天每隔半小时的发电价格。国家电网公司按照各发电商提供的价格按从低到高排列顺序，先后要求他们发电。价格最高的将作为市场上的价格上限，每个发电商会收到那半小时的价格上限，以便重新考虑他们自己的售电价格。此外，还有一个单独的价格调节机制用以奖励发电商所提供的发电能力。三是采用以合约交易为主，辅以不平衡电量交易的NETA 模式。高效地进行电力供需平衡，保持电力系统的正常运行，向用户提供安全可靠的电力，同时通过有效竞争，得到较低电价。建立短期和长期预售合同制，弥补了实时定价的频繁涨落波动的不足。四是是将从中心地区推广到市场进程缓慢的苏格兰地区，建立统一的英国电力交易与电力输送制度。

相比较而言，英国的改革是渐进缓慢，对电力机构和公司进行私有化和股份制改造，在确保电力系统的稳定和安全前提下，引入市场化定价，这种改革对电力生产本身的影响并不大，对市场需求的平衡没有过度干预，因而，产生了积极效果。提高了服务标准，增加了竞争能力，降低了用户电费。1996年家庭用电的电价比私有化时期低了11％。

对比加州和英国的市场化改革，总体来看，电力是一种特殊的商品，电力市场化设计既要充分考虑市场供求关系，更需要考虑电力系统的特性，应允许电力零售商通过签订中长期双边合同来满足其负荷需求，鼓励新建装机容量和新建线路的政策方针应该同步跟上。仅靠竞争不能解决电力市场的所有问题，如能源短缺、环境保护等，要加强宏观控制和协调，确保能源安全，通过制定严密的管制措施和法规来遏制操纵市场的行为。电力市场改革主要目标应是保持电价均衡和提高电力工业的运行效率，放开管制的改革必须首先保证其能继续为经济发展提供所需的能源，试图单独放开批发市场、维持零售市场的管制可能形成畸形市场。