中国税改“再出发”——十八届三中全会有关财税改革论述解读

十八届三中全会在谈到财税问题时指出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负。“改革税制、稳定税负”，短短的八个字为我国当前及今后税制改革指明了方向。“是该到系统考虑税制改革的时候了。”武汉大学经济

十八届三中全会在谈到财税问题时指出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负。“改革税制、稳定税负”，短短的八个字为我国当前及今后税制改革指明了方向。

“是该到系统考虑税制改革的时候了。”武汉大学经济与管理学院财政与税收系教授卢洪友在接受记者采访时表示。

西南财经大学财政税务学院院长刘蓉同样对新一轮税制改革满怀期待：“如果这次税制改革做得好，其历史作用将不亚于上世纪九十年代初的税制改革。”

——时隔20年，中国税改行将“再出发”。

税制改革不断提速

事实上，税制改革近年来一直是财政工作的重要内容，节约资源、公平税制、扩大功能则是税制改革的重点目标。其要者如，2011年9月1日，修改并正式实施的新个人所得税法将工资薪金所得费用标准提高到3500元，降低了最低一档税率的水平，由5%降低为3%，并扩大了低档税率的适用范围；自2013年8月1日起，对小微企业中月销售额不超过2万元的增值税小规模纳税人和营业税纳税人，暂免征收增值税和营业税；2013年8月1日，“营改增”大幕在全国范围开启，这标志着，此项改革已经从区域性试点变为全国性改革。与此同时，其他多项改革也在加快脚步。

据记者了解，已经确定的我国“十二五”时期改革和完善税收制度的主要任务是：按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系，加强税收法制体系建设。根据上述要求，目前正在推进的税制改革有：调整完善消费税制，研究将电池等高污染、高能耗产品以及非营运飞机等高档奢侈品纳入消费税征税范围；推进资源税改革，将资源税从价计征范围扩大到煤炭等其他资源品目，并适当提高税负水平，同时清理相关收费基金项目，适当提高从量计征资源品目的税额标准，并适时将水资源纳入资源税征收范围；积极推进环境税费改革，将现行排污收费改为环境保护税，并将二氧化碳排放纳入征收范围。

税制要进行系统化改革

三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系。

这是我国今后推进税制改革的重要原则。

2014年我国即将迎来实施分税制改革20周年。卢洪友说，1994年改革明确提出提高“两个比重”（财政收入占国民收入的比重过低和中央财政收入占全国财政收入的比重过低），初步确立了符合中国国情的分税制体制的基本框架。

卢洪友说，“当前形势下，我国经济发展水平有了大幅度提高，但税收功能一直是实现财政收入的主要手段，功能较为单一。在这种情况下，税收的公平、效率功能很难发挥。”

他分析，近年来政府财政收入连年增长，但居民收入占GDP的比例持续降低，尤其是工薪阶层收入增长缓慢，消费拉动不起来，这和实现经济转型的目标背道而驰。维护公平是税制改革的重要方向，由此推进城乡间、群体间的税收公平和一体化乃大势所趋。

“从效率方面来看，目前财政收入过分依赖增长和投资拉动，付出了巨大的环境代价和资源代价。税制改革在遏制这些方面的负面影响上可以发挥重要作用。”他说。

具体来说，卢洪友提出，税制改革要做到几个转变：从以间接税为主向间接税和直接税并重转变；要以法人税为主向以法人税和自然人并重转变；要以消费支出为主向和收入财产之间平衡转变；要以税收行政手段为主向法定税收为主转变。

统计显示，中国税收来源于企业的税收占比占90.5%，只有9.5%来自于居民个人，这样的税制结构和世界上通行的税制结构相比，其很大的不同点就是税制结构不均衡。

因此，卢洪友说，可以适当降低增值税的税率，同时增加财产税的比重，如房产税、面向高收入人群的个人所得税，使税收结构达到大致平衡。

中国社科院财经战略研究院院长高培勇也表示，目前能够减的税主要是增值税。增值税占全部税收收入的40%以上，如果稍加削减就会极大影响中国税收收入的格局。

对于如何理解“稳定税负”，卢洪友认为其主要内容包括：保持合理的税费负担率，税收大致处于中性，税收归宿和财政受益归宿大致趋于公正、透明，形成市场主体的合理预期。

中央财经大学财政学院教授白彦锋在接受记者采访时表示，“稳定税负”这个提法很好，与财政部部长楼继伟所说的“包容性增长”是一致的，即让经济发展的成果惠及所有地区，惠及所有人群，在经济可持续发展中实现社会的协调发展。他强调，税收应保持在合理区间，走可持续发展的道路，不能“竭泽而渔”。要通过改革，避免落入所谓的“中等收入国家陷阱”。

税改前提是明确事权

明确事权和税制改革密不可分，因此三中全会把两者相提并论。

刘蓉认为，自1994年实行分税制以来，政府间财权和事权划分不清晰，地方税收征收体系不健全、来源不稳定，政府和市场在发挥财政的资源配置作用时不合理，是目前亟待解决的问题。

“要进行改革，最关键的是解决好中央与地方的分配关系，其中最重要的是在确定标准的基础上，明确哪些事权属于中央，哪些属于地方。”刘蓉说。

事权是理清财政关系的原点，哪级政府承担事权，哪级政府有支出的责任，需要有相应的财力来满足需要。支出又是决定财力的前提，财政收入怎么来？要来自税收。根据事权、财权、支出责任，就构建出相应的逻辑关系。

刘蓉举例说，社会保障应该划归中央统一管理，就应由中央财政支出，以打破区域间壁垒。她建议，应实施“国民基础社会保障包”，消除社保碎片化，这也是打破户籍制度壁垒的重要内容。养老要解决城乡两种不同体制并轨的问题。教育尤其是义务教育也应由中央统一负责。

同时，“中央应加大转移支付力度，实行渐进式均等，公共财政资源应在地区之间进行平衡，提供大致均等的基本公共服务。”卢洪友说。

卢洪友说，日本对事权的划分值得我们学习，如义务教育被列为国家大事，该阶段的教师工资由中央财政统一支付。此外，被列为一类大河的管理治理也由中央负责。“比如像长江这样跨经很多省域的大河，地方各管一段，最终谁也管不好。”他说。