资金运行和效果的“监测器”——浙江省杭州市财政实施预算绩效管理管窥

在浙江省杭州市各预算部门，当下一边要紧张地应对明年部门预算绩效目标的审核，一边还要参与今年执行项目的绩效跟踪或评价。预算绩效管理，在这里已发展成为覆盖财政预算管理全过程的密合的环。“现在，无论是主管部

在浙江省杭州市各预算部门，当下一边要紧张地应对明年部门预算绩效目标的审核，一边还要参与今年执行项目的绩效跟踪或评价。预算绩效管理，在这里已发展成为覆盖财政预算管理全过程的密合的环。

“现在，无论是主管部门、单位还是项目实施部门，在申报和实施项目时，首先想到的就是项目的绩效目标怎么定、能否实现；项目实施时如何合理控制项目进度；如何组织开展事后的绩效评价和部门自我评价。和8年前相比，已经是不可同日而语了。”杭州市财政局局长金翔欣慰地说。

绩效管理改革到中流击水

杭州的预算绩效管理从2005年的绩效评价试点起步，到2011年，绩效管理的内容从单纯的事后项目评价扩充到包括目标管理、运行跟踪、重点评审、部门自评等在内的全面绩效管理，绩效管理改革进入“深水区”。在2014年预算编制工作中，杭州市财政局再次出台文件，要求各部门（单位）需由公共财政拨款、政府性基金、财政专户管理资金安排的2014年度部门预算项目支出和专项资金预算支出全部纳入预算绩效目标管理范围。绩效目标管理的对象不再局限于部门预算资金，基本实现了绩效目标管理的全覆盖，绩效管理工作由此全面介入财政预算管理的核心环节。而且，专项资金预算的绩效目标与政府对市直单位综合考评目标考核实现联动。

要确保绩效目标得以实现，预算执行中的及时“纠偏”必不可少。从2012年开始，杭州市财政局财政监督检查局对绩效目标审核通过的项目进行绩效运行监控管理，及时掌握项目的进度、资金的拨付、目标调整等内容，督促部门在预算执行中关注绩效目标的可实现性、纠正偏离目标、重视项目和资金进度。

预算支出绩效评价更是拓展迅速。杭州市财政在项目选择上已涵盖了产业发展、社会事业发展、城市建设管理以及城乡统筹等四大类专项资金，并对民生项目进行倾斜。

如今，杭州市绩效管理已基本实现了全面覆盖。从资金运行角度看，既有事先绩效目标申报、事中绩效跟踪，也有事后绩效评价，基本实现了“全过程管理”；从绩效管理参与方看，既包括财政部门、市本级所有一级预算单位等资金管理和使用单位，也包括了中介机构、专家学者等社会力量，基本实现了“全方位参与”；从纳入管理的资金性质看，既包括部门预算项目支出，也涵盖了全部四大类专项资金，基本实现了“全资金覆盖”。

日前，杭州市政府出台《关于全面推进预算绩效管理的意见》。该文件作为杭州市深化预算绩效管理改革的纲领性文件，提出了十二五期间，全市各级政府要逐步实行比较规范的预算绩效管理的总体目标，以及绩效目标与项目库结合，绩效评价与专项资金政策调整结合，逐步建立信息公开制度、绩效问责制度等工作内容。

“思路明确了，落实的手段就显得十分重要。”杭州市财政局党委委员、财政监督检查局局长许杭说，在市委、市政府的大力支持下，杭州预算绩效管理工作从2012年开始纳入政府绩效综合考评体系，预算绩效管理的考核结果，将对被考核单位在全市市直机关中的排名产生直接而重大的影响，由此形成了对各市直单位最现实、最根本、最直接利益的触动，这是对预算绩效管理工作的强力推进。

九层之台　起于垒土

一项改革举措要收实效，必须制度先行。从2005年至今，杭州市共出台和修订的主要制度有11项，涵盖了预算编制、执行以及执行后的评价全过程。具体包括：绩效目标的申报和审核、跟踪监控的管理、执行完毕后评价管理规程和操作办法、对第三方参与评价的管理、结果的反馈运用、绩效评价专家库的建设以及财政部门内部各单位的工作流程，等等。

“浙江省开展的预算编制、执行、监督‘三位一体’的财政管理改革，为预算绩效管理的全面开展打下了坚实的组织基础。”金翔说，2007年，杭州市财政局监督检查局率先进行了机构设置调整，从原先的正处级派出机构升格为市财政局直属的副局级行政机构，内设五个正处级处室，绩效评价处职能划入财政监督局。机构调整后，财政监督部门的地位得到了提升，体现了财政监督从合规性监督向绩效监督发展的方向。财政监督局财务实行独立核算，有效保障了财政监督检查的专项经费。

绩效目标管理工作开展后，杭州市财政局又在预算管理软件中进行设置，凡是未按规定申报绩效目标或绩效目标未能审核通过的，该项目将不予安排，由此赋予了财政监督部门“一票否决权”。

与此同时，杭州市各部门也相继成立了以主要领导或分管领导任组长的领导小组，把预算绩效管理当成日常管理工作来抓，在系统内作整体部署。经过一段时间的推广，各职能部门经办人员绩效管理整体水平提升明显，绩效目标和指标体系设置已基本能达到工作要求。

杭州财政在绩效评价工作中对第三方评价机构的“放权”与培养也收到了良好的效果。在2013年浙江省中介机构绩效报告质量考核中，杭州市共有22个报告排名在前50名内，占比44%。其中拱墅区2011年度背街小巷改善工程排名第二，市本级大学生就业项目排名第三。

心有灵犀一点通

预算绩效管理的效力，要靠完善的评价结果整改反馈机制来体现。杭州财政在这方面不走过场，要求部门按照《整改意见书》限期内整改。在财政部门内部，财政监督检查局将绩效评价结果向预算处、各支出处室报送，各处室根据自身工作实际来运用这些评价结果。整改中违规资金上缴财政；对一些绩效目标没有达到的项目，收回了已支付资金；对一些实施效果不佳不合理的项目，在整改到位之前停止了资金的拨付；同时，促进了部门建章立制完善管理。

在杭州市就业管理服务局的一间办公室里，该局专业技能人员交流服务处处长叶金香讲的一件事情让记者兴趣盎然：

去年10月份，杭州市财政局委托某会计师事务所对杭州市2009－2011年大学生就业项目实施绩效评价。评价机构人员走访了杭州某大药房，在翻查该公司财务凭证时发现，其在2010年申请了21名见习大学生的“大学生见习训练补贴”，获批的13.16万元补贴资金均以现金形式发放。但领取补贴的21名大学生中，有13人的杭州市见习训练协议书与其相应的工资发放表上的签名笔迹不相符。

“发现问题后，我们对该单位进行了全面的调查核实，发现问题主要是由于该单位见习学生分散于下属各门店且实行轮班制管理，在现金发放过程中存在他人代签收现象，企业财务制度管理不严谨。”叶金香解释说。

此次绩效评价工作结束后，杭州市就业局对该大药房下发了整改通知书，要求其针对查出问题积极整改，并对13名见习学生逐一确认是否收到足额见习学员生活补贴。同时要求将学生见习补贴现金发放形式改为银行卡发放，避免再出现代签情况。为了堵塞见习训练补贴申请环节的管理漏洞，避免可能的风险，该局增加了“见习学员生活补贴发放凭证”审核的工作程序，并结合见习学员每月电话回访记录进行补贴审核，严格控制此类问题再次发生。

“预算绩效管理使得我局的财务、项目管理进一步上了轨道。针对评价中的问题，我局出台了关于进一步落实《杭州市大学生见习训练实施办法》有关问题的通知，强化了对资金的管理尤其是资金的使用绩效的监管。”杭州市就业局财务处处长赵建华表示，对于在绩效评价中发现的问题，在进行整改的同时，项目的绩效目标的确定就更有针对性，不必要的项目就可及时裁减——“在讲求绩效方面，我们与财政的诉求是一致的。”

在谈到下一步的打算时，金翔表示，今后，将进一步尝试与包括杭州市考评办在内的政府绩效管理各成员单位的联动。如运行监控管理与政府绩效中期评估结合，绩效评价项目与绩效审计联动等等。同时，以强化预算执行为重点，进一步探索运行监控。要点面结合，部门普遍报送与重点监控相结合，业务部门日常管理与绩效评价处抽样检查相结合。要与预算调整相结合，将绩效目标调整与预算调整联系起来。

“我们还将按照‘谁用款、谁负责’的原则，逐步建立健全绩效问责机制，对预算绩效管理未达到相关要求，致使财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定要求的有关部门及其责任人员实行绩效问责。”金翔说，要将绩效跟踪和评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，优化资源配置，提高财政资金使用效益。