地方债应纳入法定预算程序

一场治理地方债的“战役”高调打响。十八届三中全会决定提出，“要建立合理规范的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”随后，中组部印发通知要求，加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标

一场治理地方债的“战役”高调打响。

十八届三中全会决定提出，“要建立合理规范的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”随后，中组部印发通知要求，加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究。紧接着，今年的中央经济工作会议将防范地方债务风险列入明年六大重要任务之一。会议提出，要加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任等。

一个多月内，中央连续出“重拳”治理地方债。种种迹象表明，决策层正酝酿多头管控治理地方债，编制全国和地方资产负债表，及建立地方债市场等均已在既定日程中。

地方政府债务规模有多大？到目前为止，没有一个统一的数据。审计署公布的数据显示：截至2010年底，全国地方债规模约为10.7万亿。先前，银监会给出的数字则是14.2万亿。据财政部初步统计，截至2012年底，地方政府性债务余额11.35万亿，比2011年底增加9886亿元，增长9.5%。

中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，“地方债务”在中国一直没有得到严格的界定。广义的地方债务指以地方政府名义举借、最终需要政府偿还的所有债务。实务上通常包括两类，直接债务和或有负债。许多或有负债难以准确计量。直接举借包括地方政府控制的投融资平台债务大致占全部直接债务的70%，也包括中央代发的地方债，以及地方政府自己发行的地方债券。

“近几年地方债急剧增加，主要原因就在于地方政府发展模式靠投资拉动。”中国政法大学政治与公共管理学院副教授张永理接受记者采访时说，尤其是2008年金融危机发生后，政府需要通过大规模投资刺激经济走出危机，这给地方政府举债提供了契机。从那时起，地方债就开始急剧膨胀。

张永理表示，还有一个原因是，地方政府要干一件事，往往是党政一把手一拍板就上马，预算约束太软弱，不问投资效果，集中体现在地方政府“新官不理旧账，只管借不管还”的行为之中。

“地方债务的主要问题在于规模过大和风险累积，主要原因有两个，债务管理未纳入法定预算程序以及债务问责机制的缺陷。预警系统的缺失也是重要原因。根本原因在于没有一部《政府债务管理法》。”王雍君表示，由于这些原因的存在，地方债务在很大程度上处于自由放任状态。

如何有效治理地方债，张永理建议，当务之急是建立统一的统计口径，这是制定政策的基础。“地方债问题复杂，主要受制于各方的标准不统一，数据差异较大，不同的口径造成可比性较差，参考性较低，要摸清地方债必须要有统一的权威统计口径，其紧迫性大于统计方法的改进等具体操作层面的问题。”其次，需要建立债务问责机制，约束和引导地方党政官员在一定程度上对债务举借、管理和偿还承担适当责任。

王雍君认为，地方债务举借、使用和偿还，均须纳入法定预算程序，包括向人大申报、经人大审查和批准，并遵循预算执行控制程序。“各级政府应定期披露政府债务与风险报告，至少应向人大呈交这类报告，作为预算文件的组成部分。应尽快建设中央、省级、地市和县级四级债务预算体系。中央和地方政府应在债务管理上分清责任，上级政府切不可以向下级政府发出任何错误（兜底）的信号。”

“债券市场可以成为化解地方债务风险、支持地方企业发展的一个重要融资渠道。然而，目前我国债券市场的发展仍远远滞后于经济发展的水平。应加强债券市场和债券评级机制建设，逐步加大资本市场和投资者对地方债务的约束力度，在此基础上逐步放松对地方债务的直接管制。”

王雍君说，应尽快研究制度《政府债务管理法》，“在此法案出台前，中央和省级政府应尽快颁布实施两项管制规则，一年期以上的政府债务不得用于消费、只能用于投资；债务余额不得超过GDP的某一百分比；在规定的几种情况下（比如无力清偿债务占可支配收入的20%），地方政府不得举借新的债务。”