“铁预算”是怎样炼成的——北京市构建科学规范预算管理体系纪实

编者按：现代政府预算制度是现代财政制度的基础。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容。近年来，北京市财政部门在构建科学规范的预算管理

编者按：现代政府预算制度是现代财政制度的基础。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容。近年来，北京市财政部门在构建科学规范的预算管理体系方面进行了全方位的积极探索，初步形成了环环相扣的制度体系，将绩效理念融入预算编制、执行、监督的全过程，进一步保障了财政资金使用的规范、安全、有效。其攻坚克难的做法，可为各地改革者提供借鉴。

 

又是一个好的开头

2013年12月2日，2014年北京市级财政预算草案初审现场。尽管屋外寒风凛冽，屋里的气氛却几乎达到了白热化——人大代表们轮番发问，市财政局和各预算单位的负责人埋头记录，并对部分问题进行现场解答。

“有些问题很尖锐，经常问得预算单位哑口无言。”北京市人大代表李季名回忆起当时的场景，笑了笑，“不过这对于加强预算管理也是一种触动吧。”

与以往主要由市人大财经委进行初审不同，此次除人大财经委和预算工作委员会成员外，还新成立了财经代表小组，由各区县和解放军代表团推荐的56名市人大代表担任，身为中逸会计师事务所有限公司总经理的李季名正是其中之一。

为期3天半的初审会上，代表们提出了不少建议和意见，北京市财政局的同志都一一记录下来，回到局里对这些意见进行梳理，并形成对初审意见的反馈意见函向代表们进行解答，或同代表单独交流，予以解答。

北京市财政局预算处副处长董颖告诉记者，经过梳理，发现代表们对预算信息公开、预算资金分配和预算资金的使用效益方面比较关注，比如部分代表委员提出财政支出结构固化现象严重，统筹力度不够，针对这一问题，北京财政局对预算草案进行了调整，完善大额专项资金动态调整机制，调减7项产业类大额专项资金，统筹用于大气污染防治等重点工作。

“在这些问题上，我觉得北京市政府及其财政部门本着对人民负责的态度，作了比较好的回应。”北京市人大财经委委员、人大代表、中央财经大学副校长李俊生说。

据了解，根据代表委员的初审意见对预算草案进行调整，这在北京还是第一次。

“三公”经费：压缩压缩再压缩

“不好意思，麻烦再等我一会儿。”董颖抱歉地笑笑，又拿起了电话。

这句话，她说了至少有七八次。随着北京“两会”的临近，预算处的同志像上了发条一般，忙得停不下来。在董颖的办公室，记者坐了近二十分钟，竟找不到任何开口的机会——她实在太忙了，刚放下电话，电话铃立刻就响起来，好不容易挂上电话，手机又响起来，期间还要向预算处其他同志分派任务，几乎连喘口气的工夫都没有。

据董颖介绍，实际上市财政局每年七月份就开始为第二年北京“两会”做准备了，这样的忙碌，市财政局已经持续了近半年。2013年9月29日，北京市财政局正式发布《关于编制2014年市级部门预算的通知》，标志着北京市预算编制工作全面拉开帷幕。首先要解决的是资金投向问题，哪些钱该批，哪些钱不该批？据北京市财政局预算处副处长唐雅仪介绍，由于市级各部门申报的2014年资金需求数庞大，而财力保障十分有限，在2014年预算资金的安排上，要求预算单位和各区县财政部门按照“保基本”“保重点”“保民生”“保稳定”“保运转”和“促发展”这“五保一促”的资金保障顺序安排资金。

近年来，北京市始终坚持严控一般性支出，努力降低行政运行成本。自2007年起，已连续压缩“三公”经费等行政支出累计约22亿元。自2007年起，北京市连续压缩“三公”经费等行政支出。2013年，北京市财政局进一步加强预算资金管理，共压缩因公出国（境）经费、公务接待费、会议费、培训费、印刷费1.27亿元。

根据2013年压缩后的资金规模，按照“零增长”的原则，编制2014年因公出国（境）费、公务用车购置及运行费、公务接待费、会议费、培训费、差旅费、印刷费预算，年度执行中如无特殊原因不予追加。

“‘三公’经费虽然实际规模很小，但这种安排和调整充分反映了政府从预算源头上加大反腐倡廉、对纳税人负责的决心。”李俊生说。

事前绩效评估：把钱用在刀刃上

“每年北京市本级要花掉上千个亿，如何把钱用在刀刃上，避免财政资金打水漂和撒胡椒面，让财政资金取之于民，用之于民？对此，我们将绩效关口前移到事前，探索实施事前绩效评估工作。”北京市财政局副局长、新闻发言人韩杰说。

通俗来讲，事前绩效评估就是把预算绩效管理由事后评价引入事前环节，评估项目单位是否真是“万事俱备只欠‘钱’”，即先评估“花钱目标”“花钱预算方案”和“花钱预期效果”，再决定每一分钱能不能花，旨在逐步解决“重要钱、重分钱、轻管钱、轻效益”的问题，努力构建全过程的预算绩效管理体系。

2010年9月，北京市财政局主导开展公共预算事前绩效评估试点工作，初步形成了对项目的必要性、可行性、绩效目标、预算和资金风险为主体的评估体系。2012年，北京市财政局开始探索事前绩效评估与预算编制紧密结合的新途径。为了切实提高事前绩效评估工作的效率和质量，根据预算编制流程的特点，在预算编制前和编制中，分两个批次选取重点项目实施评估，使项目预算编制更细化、方案论证更充分，使得事前绩效评估工作更加贴近预算编制过程，符合预算编制规律，进而提升评估工作质量。

据北京市财政局绩效考评中心副主任王罡介绍，事前绩效评估一般包括事前评估准备、事前评估实施、事前评估总结及应用三个阶段。在准备阶段，由财政部门根据年度重点工作，重点选择涉及民生的社会关注度高的项目、市委市政府确定的重点项目以及资金额度超过5000万的大项目进行评估。在实施阶段，通过政府购买服务委托适合的第三方中介机构，并邀请人大代表、政协委员和专家，共同组成事前绩效评估工作组，通过查阅资料、问卷调查、现场调研等方式深入了解项目情况和公众需求，通过召开绩效评估会议就相关问题问询项目单位。在评估总结和应用阶段，由评估工作组撰写评估报告，财政部门将评估报告上报市政府，并严格根据评估结果做出预算安排的决策，最后要将事前绩效评估结果在2014年预算编制中的应用情况作为人大会咨询材料，供人大代表参阅。

李季名今年受邀参与了两个项目的事前绩效评估，其中一个是对2014年流感疫苗接种项目进行评估，申请财政资金4665.48万元。为了评估工作的顺利开展，工作组先是会同项目主管单位北京市卫生局到项目实施单位北京市疾病预防控制中心进行现场调研和座谈。在全面了解项目情况的基础上，又召开了专家评估预备会和评估会。

这是个常态化、延续性的惠民项目，工作组最后决定给予支持，但经过调研，他们也发现了一些问题，特别是在加大宣传力度、完善实施方案和应急预案等方面还需要改进。

全程参与下来，李季名有着深切的体会，对事前绩效评估这种方式大加赞赏。“首先流程设计就很合理，其次通过第三方和专家来开展评估工作，相对客观，也对预算单位起到了一定的制约作用。人大代表的参与更是体现了监督职能，不再只是鼓鼓掌，而是真正参与到预算决策监督的过程。”但他也提出，在项目的选择上应少一些常态性、延续性项目，多一些临时性项目和大额资金项目，这样更能体现事前绩效评估的作用。

为了使事前绩效评估更加专业化、科学化，2013年10月，北京市财政局从45个2014年预算申报项目中选择9个项目进行试点，对评估的方式和内容进行了新的探索，实施预评估和正式评估两个环节，围绕“相关性、效率、效益、可持续性和风险”五个维度，从项目的相关性、预期绩效的可实现性、实施方案的有效性、预期绩效的可持续性和资金投入的可行性及风险五个方面进行评估，使得评估更加贴近预算绩效管理，更加符合财政资金使用的规律。

事前绩效评估实施4年来，取得了明显成效。2010年8个事前评估项目，涉及资金14.25亿元，评估核减资金2.18亿元；2011年33个事前评估项目，涉及资金48.67亿元，评估核减资金8.92亿元；2012年36个事前评估项目，涉及资金35.96亿元，评估核减资金6.31亿元；2013年45个事前评估项目，涉及资金39.83亿元，评估核减资金10.3亿元。

“这是一次革命，将原属于政府的权力晾在了阳光下。公共财政资金怎么花，现在由纳税人说了算。”王罡笑着说。

投资评审：让资金规模更合理

除了事前评估，北京市财政局还通过投资评审的方式，组织专业技术力量，对未实行项目支出定额标准化管理,且申报金额在200万元以上、信息化类项目以及专业性强的财政性投资项目预决算进行审核，并结合评审结果确定资金安排规模。

根据不同的时间节点，评审方式也不同，对于实施方案确定，具备评审条件的项目，实行事前预算评审；对于市政府确定的急办重点项目，因项目实施方案需根据实际情况进行调整，实行事后决算评审。

通过财政投资评审，一方面可以细化项目预算编制，为项目预算统筹和规范执行奠定基础。在一定程度上改变了项目实施方案不细，预算编制不实，项目预算多头申报等问题。另一方面规范项目预算管理，为财政资金科学使用提供了依据。不仅在财政预算分配方式中增加了技术性审核环节，减少了财政预算安排的自由裁量权，也通过项目评审及时发现并反馈项目资金管理中存在的问题，为财政及相关部门完善政策提供了第一手资料，提高了财政财务管理水平。

2012年，北京市共评审各类财政性投资项目5852个，评审金额289亿元，节约项目资金42亿元，审减率为14.5%。

结余资金：用不完就收回

要把有限的财政资金用在刀刃上，就得如同拼图一样，一分一厘都算准了，卡得严丝合缝，这样才不会造成资金的闲置和浪费。在这样的情况下，结余资金显然是一项必须攻克的痼疾。

结余资金怎么来的？原因可能是多方面的：有可能是项目未按计划开展，有可能是通过精打细算节约下来的，也有可能是本来就编制不准确等等。北京市财政局预算处副处长王华打了个比方。预算单位在申报一个项目预算时，可能该项目需要3年的时间完成，总共投入3000万元，但这3000万元并非均匀地分布在每一年里，特别是项目启动之初的第一年一般花费最多，而最后一年项目收尾阶段则所需不多。然而，从预算单位角度，可能在做预算时第一年申报1500万元，第二年本来1000万元就能完成，却依然申报1500万元，这样就形成了当年结余，这结余出来的500万元在当年实际上就闲置了，而其他项目可能在当年有需求却不能安排，这就造成资金分配的极大浪费。

为了避免这样的情况发生，北京市市级财政自2006年起采取多项措施加强市级部门结余资金管理，紧紧围绕“管好总量、严控增量、盘活存量”的总思路，将细化预算编制与消化结余相结合，要求预算单位做实做准年初预算，扩大结余资金纳入下年度预算的范围，将实有账户基本支出结余、项目支出净结余纳入下年度部门预算编制范围。同时，对国库集中支付的零余额结余，如果到第二年4月底前还有结余，则由市财政收回统筹安排。对于市级部门连续两年结余资金规模都在20%以上，且当年支出进度明显低于时间进度的延续性、经常性项目，市财政在安排下年预算时视情况调减该项目预算，并对部门整体预算规模进行压缩。

“这样一来，对预算单位就有个制约，如果预算不实不但花不出去，还影响本部门其他项目的预算规模，这样他们在编制预算时就会做好充分的调研和论证，提高预算编制的准确性。”王华说。

动态监控：让违规支出无处遁形

尽管在预算编制环节慎之又慎，但在预算执行的过程中，如何保证财政资金的使用安全规范有效？对此，北京市财政局按照预算执行管理“一手抓合规、一手抓效益”的目标，逐步建立健全动态监控管理运作机制。

动态监控的实现，首先需要建立一个信息化平台。在借鉴财政部动态监控系统的基础上，北京市结合自身实际情况，对原有的功能模块不断再梳理、再优化。2005年6月动态监控系统一期正式上线运行，并于当日实现与市审计局、监察局的联网。2009年动态监控系统三期正式上线运行，形成了全领域、全方位、多层次动态监控格局。2012年，动态监控系统纳入市纪检监察局监察平台，对重点经费的使用实施重点监控，进一步发挥了第三方监管的作用，提升了单位廉政风险防范水平。

经过几年的开发建设和不断完善，北京市动态监控系统按照“实时监控，智能预警，综合核查，情况反映，问题处理”的管理模式，已实现了从预算单位申请支付、财政部门集中受理、代理银行业务办理、公务卡消费明细、预算单位零余额账户、财政资金支付信息反馈等国库集中支付全流程信息的全面采集和时时监控，达到了动态监控提醒、反映、纠偏、规范的工作要求，并实现市级财政资金“横向到边、纵向到底”的目标。

在国库处副处长苗海沫的办公室,打开电脑，登录进国库动态监控系统平台，屏幕左上角出现“集中支付监控”，点击后进入“授权和直接支付监控”“公务卡监控”“授权和直接支付审核”四个子项。打开“预警”，可选择“按支付数据处理”或“按预警规则处理”，并可根据支付金额及支付方式、数据状态等信息实时查询，有关支付情况一目了然，为便于操作，还可随机选择日期或输入关键字查询。

苗海沫告诉记者，财政资金支付过程都通过系统运行，一旦出现预警，首先是同预算单位核实原因，如果问题比较复杂，则同市财政局相关处室沟通，要求退回，更严重的将会直接移交司法部门。

“这个系统相当于国库集中支付的‘黑匣子’，在这个系统上的数据无法篡改，也不会丢失，责任一目了然。”苗海沫笑着说。

动态监控体系的建立，实现了对财政资金支付全方位的时时监管模式，形成了对预算单位威慑和警示作用，在一定程度上遏制了单位违规行为的发生。对监控发现的问题，主要采取退回国库、调整相关预算、补办相关手续、说明备案等方式进行了规范，纠正、退回或补办相关手续。

同时，提升了预算单位财务管理和预算执行水平。一方面及时发现处理预算单位违规或不规范支付财政资金的行为，单位依法理财和规范支付财政资金的意识逐渐加强，促进财务管理水平不断提升。另一方面加强对重点、热点问题的监控和反映，并进行专项分析，剖析问题，找出症结，为各部门编制预算提供参考，进一步提高了预算编制的合理性、准确性，提升了预算执行管理水平。

绩效评价：让每一分钱都花出效益

如果说动态监控是对财政资金的安全性、规范性进行监督，那么绩效管理则是监督财政资金使用的效率和效益，侧重于资金支出和产出绩效。近年来，北京市财政局将效益要求贯穿财政管理及财政改革的各环节和全过程，着力打造公开透明的财政资金管理体系，切实管好百姓的“钱袋子”，保证纳税人的钱用得安全、高效。从2000年开始探索财政资金绩效评价工作，到2006年成立绩效考评中心全面开展财政支出绩效评价工作，2011年，选取北京市卫生局、北京市医管局和北京市科委3个部门开展预算绩效评价试点，2012年将试点规模扩大到北京市教委等9家部门，2013年北京市财政局等30个部门也被纳入试点范围。

北京市财政局在这42家试点部门推进预算绩效管理，将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行和预算监督成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制，实现全过程绩效管理。按照工作计划，到“十二五”期末，北京市所有市级部门都将实施全过程预算绩效管理。

预算处副处长王瑞超告诉记者，全过程预算绩效管理主要分为三个环节：在预算编制过程中，试点部门要在填报部门项目支出绩效目标的基础上，填报部门整体支出绩效目标，财政部门从中选取部分项目进行事前绩效评估。在预算执行过程中，试点部门要加强对绩效目标完成情况的跟踪管理，并在预算当年7月份向财政部门报告部门整体绩效目标和项目支出绩效目标半年，在次年1月份报告全年完成情况。在预算执行完毕后，将对上一年执行情况进行绩效评价，将部门的预算支出绩效行政问责考评纳入北京市市级国家行政机关绩效管理专项考评，对存在问题的部门实施扣分。对绩效评价结果较好的，财政部门和预算部门可予以表扬、优先支持或继续支持；对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的，财政部门和预算部门可予以通报批评，并责令其限期整改，直至取消该项财政支出。事前绩效评估、事中绩效监督和事后绩效评价有效衔接，形成全过程预算绩效管理的闭环机制。

财政绩效评价分为项目支出绩效评价、部门整体支出绩效评价和财政再评价，其中项目支出评价包括一般项目评价和大额专项资金评价。据王罡介绍，2013年，北京市财政局对3个预算部门整体支出、11项大额专项和17个部门预算项目实施绩效评价，对16个部门评价项目开展再评价，评价金额376.61亿元。2006年以来的8年，累计评价项目和部门整体支出达1747个，累计评价金额达1155.64亿元。

部门自行评价也是北京市预算绩效管理的重要组成部分。2013年北京市规划委预算安排项目达100多项，涉及包括委机关在内的12个部门。按照时间节点，他们选取了29个重点项目参与绩效评价，并分成4个组对项目进行跟踪，对其执行情况进行检查。绩效评价工作受到了委领导的重视，选取其中9个项目的绩效跟踪情况听取了汇报。据统计，2013年，全市82个预算单位对所属125个项目实施了绩效评价，评价金额达7.8亿元。

在此基础上，财政部门对部门自行评价工作质量进行监督，开展财政再评价，内容包括对预算部门组织绩效评价质量的评价和对被评价项目的再次绩效评价，分别在再评价指标体系中赋予60%和40%的权重。财政组织评价和部门自行评价共同组成了北京市财政支出绩效评价体系，实现了市级预算部门的全覆盖。

“预算绩效管理作为政府绩效的一部分，一方面能促进政府提高行政效率，另一方面，也提高了财政资金使用的绩效意识和节约意识，对预算单位来说，既是一种制约，更是一种促进。”北京市规划委员会有关负责人李珍喜告诉记者，市规划委近几年的预算执行情况得到很大改善，结余资金逐年下降，从领导到各业务部门对预算支出也越来越重视，为财务工作提供了良好的环境。

李俊生也对预算绩效管理工作大加赞赏，认为在一定程度上提高了预算管理的效率，尤其是对财政资金的节约和财政支出效能的提升上取得了较好的效果。

预决算公开：监督不留死角

从动态监控到预算绩效管理，预算执行的监督者已从财政、纪检、审计部门，扩展到专家、人大代表和预算单位自身。然而，这样的监督远远不够，只有让全社会都来参与监督，才能将监督的作用发挥到最大。

近年来，北京市贯彻国务院、财政部对于预决算信息公开工作的要求，按照积极稳妥的原则，不断加大预决算信息公开工作力度。2008年首次公开市级政府预算报告，2011年在全国省级政府中率先公开“三公”经费预决算和公务用车数量，2012年率先公开了部门行政经费决算，主动接受社会监督。

从这几年情况来看，北京市预决算信息公开的内容在不断细化：政府预决算在公开报告的基础上，公开了相关报表及编制说明；预算科目由“类”级细化至“款”级，部分重点支出细化到“项”级科目；部门预算公开内容细化至项目情况；单独列示“三公”经费预决算、行政经费决算情况。

与此同时，预决算信息公开的范围也在不断扩大。政府预决算公开范围由最初的公共财政和基金预决算，扩大至国有资本经营预算、社会保险基金预算；公开2013年预算的部门由2012年的78家增加到88家，公开2012年决算的部门由2011年的55家增加到77家,基本涵盖了所有市级政府组成部门和直属机构。2014年，拟上报北京市第十四届人民代表大会第二次会议审议部门预算的市级部门预计将达到100家。

区县财政的预决算信息公开工作也在如火如荼地进行。2013年，北京市选取东城区、海淀区、密云县、平谷区4个区县作为试点区县，开展预决算公开工作。试点区县数量占全市区县总数的25%，达到中央提出的20%的要求。

作为这次试点区县之一，海淀区财政局并没感觉“压力山大”，实际上，早在2013年，他们就已经开始实行预决算和“三公”经费的公开。海淀区财政局预算科科长林翳告诉记者，去年北京市“两会”后，他们将预算信息、决算信息和“三公”经费挂到了网上，其中对“三公”经费单独做了一张表，引起了舆论的关注。尽管对“三公”经费还有些微词，但老百姓整体上对这样的公开是认可的。谈到今年的预决算公开，林翳表示，压力肯定是有的，因为一旦公开，肯定只能前进不能后退，公开的内容只会越来越多，越来越细，但这也是一个动力，对于做好今后的预决算工作也是个促进和激励。

新的一年已经到来，2014年的北京“两会”也正在临近，北京对预算管理的创新还在继续——2014年，社保基金预算将首次提交人代会审查，至此，北京市实现了公共财政预算、基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算四本预算全部提交市人代会审查、批准。也是从这一年开始，北京市将推动建立现代财政制度，全面深化财政管理改革，试编三年滚动预算，实行财政资金竞争性分配，把改革创新贯穿于财政工作各个环节。

在李俊生看来，人大对政府预算进行全口径的监督与管理，有利于政府依法行政、依法理财，建立科学民主的财政预算管理体制，确保财政资金规范运行、合理使用，还可以准确全面地反映政府的财政资金运行情况，将政府的财政收支信息置于公众的全面监督之下。而通过构建跨年度预算平衡机制，未来北京市也一定会制定更加科学合理的预算绩效评价标准，使预算绩效管理的水平得到进一步提升。

“这是一个良好的开端！”他说。