PPP:政府和私人部门的“共舞”

编者按:全球金融危机以来，世界经济增长乏力，主要发达经济体公共债务问题突出，发展中经济体财政状况趋紧，如何通过公共和私人部门合作（PPP）模式吸引私人部门资金投入基础设施建设，从而扩大国内需求，提高经

编者按:全球金融危机以来，世界经济增长乏力，主要发达经济体公共债务问题突出，发展中经济体财政状况趋紧，如何通过公共和私人部门合作（PPP）模式吸引私人部门资金投入基础设施建设，从而扩大国内需求，提高经济增长潜力，成为国际社会的热点议题。

在我国城镇化进程中，改善城市服务功能也日益成为地方政府迫切需要解决的突出问题，PPP模式为政府开辟了一条新的融资渠道。

 

什么是PPP？

从内涵范畴看，PPP是Public-PrivatePartnership（公私合作）的缩写，有广义和狭义两个范畴。广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。早在几百年前，欧洲国家就授予公路养护人“收费特许权”，由政府和私人部门共同提供公共服务；进入20世纪70、80年代，为缓解财政支出压力，发达国家开始运用BOT模式，在特许期内通过“使用者付费”方式，引导私人部门参与基础设施建设；到了20世纪90年代，英国政府率先提出了PFI模式，在特许期内通过“政府付费”的方式，支持私人部门投资公共产品。近年来，英国等发达国家为弥补BOT、PFI等模式的不足，又探索实施了一种新模式，也就是狭义PPP。它与BOT的原理相似，都由“使用者付费”，但它比BOT更加强调公私部门的全过程合作。

PPP模式的演变

PPP模式的演变也经历了一个“过度私有化”的“纠错”过程，反映了国际社会对公共产品投融资模式的反思。在20世纪80年代，英国首相撒切尔夫人、美国总统里根上台后，掀起了私有化浪潮，对基础设施进行了大规模民营化，世行等多边机构也积极倡导私有化改革，甚至鼓励将基础设施完全交由市场运作。实践表明，尽管私有化在提高公共服务方面发挥了一定作用，但随着时间的推移，也暴露出了诸多弊端。如私人部门过度追求利润，经常导致公共产品价格高企，难以保障公益性，政府的退出并未带来基础设施大发展，反而造成了基础设施供给不足。针对这些问题，2002年，中国和印度作为世行受援国发表联合声明，阐述了过分强调私人资本在基础设施建设中的弊端，世行开始认识到这一问题，国际社会也开始对这一问题进行反思。2008年全球金融危机后，多数国家财政状况恶化，基础设施需求却日益增长，投资资金不足问题突出，由“过度私有化”回到单靠政府投资也不现实。在这种情况下，各国开始对基础设施进行分类，并积极探索PPP模式加以运作。在一定程度上可以说，由“过度私有化”回归PPP，实际上是国际社会对基础设施投资模式的深刻反思。

PPP的运作模式

从运作模式看，PPP模式的典型做法是政府与私人部门共同组成SPV，针对特定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。PPP作为一种新模式，具有公共产品、委托代理、信息不对称等方面的理论基础。从公共产品理论讲，私人部门参与提供准公共产品，能够发挥双方优势，提高公共产品质量，提升产品供给效率，实现“1+1>2”的效果。同时，风险能“跨部门”进行动态分配，让双方承担各自擅长控制的风险，从而实现“帕累托最优”。从委托代理理论讲，政府通过激励约束和竞争机制，规范和引导私人部门行为，使之与公共利益最大化相吻合，确保整个机制的“激励相容”。从信息不对称理论讲，政府参与组成SPV，能更好地掌握建造经营等成本信息，克服信息不对称问题，避免私人部门“漫天要价”获取暴利。

PPP的运作特点

从运作特点看，与传统的公私合作模式相比，PPP模式有两个突出优点：一是政府更多地参与项目中后期工作。在BOT等传统模式下，政府往往将项目“全部外包”出去，项目盈亏政府难以控制。在PPP模式下，政府作为SPV参与方，与私人部门全程合作。一旦项目收益超出预期，政府就要依据合同约定，下调公共产品价格，避免其获得暴利。反之，政府就要通过补贴或涨价等方式，使私人部门获得合理回报，确保项目可持续。二是私人部门更早地介入项目前期论证。在BOT等传统模式下，私人部门只参与中期建设和后期运营，规划、设计等前期工作都由政府来做，到项目招标完成后，私人部门才真正参与到项目中。在PPP模式下，在前期论证阶段，私人部门就深度参与进来，对项目的理解更为全面，对风险的识别和评判也更加准确，从而提高了项目运营的成功率。

PPP的运作效果

从运作效果看，PPP模式也是一种能使“政府、企业、社会多方共赢”的公共产品提供方式。过去是政府和私人部门独自做事，而PPP模式突破了这种限定，让政府和私人部门得以“共舞”，实现“多方共赢”。从政府角度看，缓解了财政支出压力。政府通过项目未来运营收入和适当补贴，“撬动”私人资本参与项目“全生命周期”，不仅可以减轻当期财政支出压力，而且可以平滑年度间财政支出波动。从社会角度看，提高了公共产品供给效率。PPP模式突破了传统的政府与私人部门的分工边界，通过构建公共产品新产权关系，整合了公私部门的各自优势，能“让专业的人做专业的事”，把政府的政策意图、社会目标和私人部门的运营效率、竞争压力结合起来，充分提高了公共产品供给效率。从企业角度看，拓宽了企业的发展空间。PPP模式通过授予特许经营权，使私人部门不再局限于批发零售、贸易餐饮、建筑制造等传统行业，还可以进入电力电信、供水道路、医院学校等基础设施领域，大幅拓宽了私人部门的发展空间。（宗禾）