对当今美国经济社会几个问题的看法

编者按：本文作者在2013年8月至12月参加了“中青年领导干部赴美国杜克大学培训”项目,增进了对当今美国经济社会的认识,并有所思考,形成了此文。 美国政府职能与市场的关系政府职能问题涉及政府与市场的关

编者按：本文作者在2013年8月至12月参加了“中青年领导干部赴美国杜克大学培训”项目,增进了对当今美国经济社会的认识,并有所思考,形成了此文。

 

美国政府职能与市场的关系

政府职能问题涉及政府与市场的关系、以及政府框架内的层级分权。在美国，市民社会组织发达，有超过150万个非政府组织，市民社会承担着许多我们传统观点上认为应当是政府承担的职能，如社会公益、弱势群体救助等。一方面，这些组织在美国公共政策制定过程中发挥着重要作用，一定程度上构成了美国公共政策决策的典型特征。另一方面，市民社会与成熟的市场规则相结合，为政府职能的发挥提供了有利平台。比如，美国联邦每年动态调整公务出差津贴标准，正是基于联邦合同商——史密斯旅游研究所（非营利性组织）提供的酒店食宿价格的详细数据。换言之，美国政府购买服务的成功实践，根植于其成熟的政府、市民社会、市场的运行机制条件之中。

从政府框架内的层级分权看，美国实行3级政府构架：联邦、州和地方政府。在联邦层面，国会享有立法权力，最高法院行使司法权，它们与总统领导下的行政三权分立，各自独立运行，相互制衡。最高法院在对宪法精神有争议时提供对宪法的权威解释，裁决政府的法律或行为是否违反宪法精神，是美国政府各个分支，包括联邦与州、地方政府之间争端的最终裁判员。在州与联邦政府关系层面，实行分权管理，防止联邦政府权力过于集中，损害各州利益。美国宪法列举了联邦政府主要负责州政府无法单独行使的国防、外交、货币银行、出人境管理、对外贸易、邮政等职能。此外的事项，各州拥有独立的政府权力，同联邦政府一样，在管理的领域内拥有立法权和司法权。地方政府层面，包括县、市、乡镇、学区及各种特区共5种类型，是相互独立的自治机构，实行自主管理。联邦政府与州政府、地方政府没有直接的隶属关系，联邦政府对州政府、地方政府的管理和控制主要通过联邦法律和公共财政拨款的附加条件来实现。

制度对权力的制约

制度对权力的制约，关键在法治，法治的关键在宪法。美国的宪法产生有其特殊背景，从美国宪法和美国联邦政府产生的历史可以看出：

一是美国宪法经过了反复论证，其正文区区六条竟然经过了116天的讨论和569次投票才得以完稿，同时也正是这份文件（和随后的修正案）引导美国治国理政至今200多年。

二是先有宪法后有政府。在13个州讨论成立联邦政府之初，首先想到的是对政府权力的规制，为了寻找一个有效的机制，13个州临时搁置了政府筹建工作转而制定宪法。13个州代表民众通过宪法将部分权力让渡给政府，据此联邦政府是在民众授权范围内组建的。对美国政府而言是“法无规定不可为”，对民众而言则不仅是“法不禁止即可为”而是“法无规定即可为”。美国宪法制定者预设了政府权力的边界，用宪法制成笼子，并且以立法权、司法权形成制衡力量后，才将政府置于其中。

两党利益纷争对经济的影响

美国联邦政府关门暴露了美国两党政治的弊端。联邦政府关门在美国政坛不是新鲜事，除2013年10月之外，自1976年至今已经发生过16次。另外，一些州政府也发生过关门事件。2013年10月联邦政府关门，表面上是预算审批程序问题，实质上是党派利益纷争的结果，此次体现得尤为突出。导致此次联邦政府关门的真实症结是奥巴马医改法案。该医改法案是奥巴马政府最重要的政绩工程，医改法案于2010年签署并于2014年全面实施，但从2011年共和党重新夺回国会众议院主导权之后，为阻挠给奥巴马医改拨款或拖延医改实施，先后取消了约40次立法活动，甚至向联邦最高法院提起诉讼启动违宪审查，但终究不能阻止法案艰难推进的步伐，而2014财年预算案的审批似乎成了共和党最后一次发难的机会。为了达到目的，共和党采取捆绑战术，将预算案和对医改拨款的议案捆绑在一起付诸表决。2013年9月20日，众议院通过了有效期至12月15日的预算案，但附带一个条款，规定不得向奥巴马医改法案拨款。这一法案在9月27日遭到奥巴马所在的民主党主导的参议院的拒绝。9月29日凌晨，众议院再度通过一项临时预算案，要求将奥巴马医改法案改延期1年实施，并永久性取消用于实施医改而征收的医疗器械税。9月30日下午，新预算版本在参议院再被封杀。共和党人不屈不挠，于9月30日晚间第三度通过预算案，这次涉及医改的条款变为推迟1年实施医改法案中的“个人强制投保”条款，同时规定取消对国会议员及雇员和总统购买医保的补贴。该议案在参议院遭遇同样下场。事实上，在涉及奥巴马医改的条款上，共和党在3次临时预算案中都做出少许妥协，但奥巴马和民主党议员坚决表示，只接受不包含任何医改内容的“干净预算案”。两党在此问题上僵持不下，最终导致联邦政府关门闹剧重演。

驴象两党之争，受损的是美国经济。标准普尔公司2013年10月16日发布的1份报告估计，政府关门导致美国经济至少损失240亿美元，预计第四季度经济增长率将下滑0.6%。事实上，关门风波过后，盖洛普民调显示，国会支持率仅为11%，81%的美国人对国家走向感到不满。

奥巴马医改法案实施的问题

在2010年奥巴马医改法案之前，美国大约有3200万人没有被医疗保险覆盖。无保险覆盖的人员如遇意外伤害、突发疾病等，如其不能付费，美国医疗机构无论公立还是私营均有救助义务，由此造成的费用开支可以向政府申请部分补贴，剩余部分如不能向病人求偿，只能由医疗机构自行负担，但最终会被摊高成本转由其他病人承担。因此，无保险覆盖的人口实质上加重了全社会的负担。奥巴马医改的目标是2014年使医疗保险的覆盖率达到全国人口的95%。其法案的要点：一是提高对中低收入家庭的补贴，二是实行强制性参保，三是限制保险公司的拒保范围，四是每个州要建立一个统一的保险交换平台，所有医疗保险在平台上交易，让信息透明，给投保人提供最广泛的比较和选择机会。

奥巴马医改法案在推进过程中阻力重重：一是经费困难，新的医改计划初期需增加投资数千亿美元，无论是通过节支还是增税来解决经费，都是摆在总统面前的重大挑战。二是对多方利益造成了损害。首先损害了中高收入人群的利益，他们需要承担更重的赋税；其次损害了中小企业的利益，强制保险制度让它们需要支付更多的费用；再其次损害了年轻群体的利益，年轻人被强制参保而其使用医疗保险的机会不多，实质是对老年人和贫困人群的补贴；最后损害现行计划中的受益人，因为节省开支同时意味着保险支持的范围缩小，条件也更苛刻。三是共和党的阻挠，在众议院中占多数的共和党在预算拨款等方面多方阻挠该计划的推行。四是法案中强制个人投保以及变相强制各州推行该计划的部分甚至引起违宪审查。五是保险公司不愿配合。2013年11月7日，奥巴马在接受专访时不得不对被保险公司取消原有医保计划的民众公开道歉。随后的民调显示医改法案的支持率降至37%。（作者单位：财政部行政政法司）