新环保法要解决“四大关系”

导语：就法案本身而言，如果不能协调并解决好以下这“四大关系”，环保法的执行前景将难以乐观。经济观察报 王琳/文 4月24日，历经4次审议的《环境保护法(修订案)》终获十二届全国人大常委会第八次会议表决

导语：就法案本身而言，如果不能协调并解决好以下这“四大关系”，环保法的执行前景将难以乐观。经济观察报 王琳/文 4月24日，历经4次审议的《环境保护法(修订案)》终获十二届全国人大常委会第八次会议表决通过。这意味着中国环保领域的“基本法”，业已完成了25年来的首次修订。因此次的“修订案”大幅增加了政府与企业的法律责任和处罚力度，还被一些媒体贴上了“史上最严环保法”的标签。

法的生命在于实施。环保法的生命同样在于实施。“史上最严环保法”能否从文本上的“最严”走向执行中的“最严”，还有待时间来验证。但就法案本身而言，如果不能协调并解决好以下这“四大关系”，环保法的执行前景将难以乐观。

其一是一般法与特别法的关系。环保法是环保领域的基本法，其规定具有普遍适用性。但如果另有法律对此领域中的某些专门问题作了特别规定的，那就应按照《立法法》确立的“特别法优于一般法”原则，适用特别法。自《环境保护法（试行）》于1979年出台之后，这部环保领域中的“一般法”就屡被“特别法”所突破。早在上世纪八十年代，有关水污染防治法、大气污染防治法、海洋环境保护法等法律就相继面世。固体废物污染防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法等也先后出台。截止目前，全国人大常委会制定了环境保护法律10件、资源保护法律20件。如此一来，环境法律制度框架是基本形成了，各环境要素监管主要领域也已得到基本覆盖，但环保法却尴尬地被挤到了不起眼的角落。如今要通过修订让“旧法”发“新芽”，那就必须得对照此次的“修订案”，将现行有效的环保特别法中与新法相冲突的条款进行及时调整。比如，此次修订最受瞩目的重罚制，因新法规定了“罚款上不封顶”而备受赞誉。但在《水污染防治法》中，对重大水污染行为的罚款却有100万元的上限；在《大气污染防治法》中，对大气污染行为的罚款也有50万元的上限；在《海洋环境保护法》中，最高罚款上限则是100万元。类似的法律冲突还有不少，对环保领域的法律冲突进行一次全面检查显得必要而紧迫。虽说距离修订后环保法正式施行还有8个月时间，但今年例行的全国人大常委会会议只有四次。要赶上会期完成法律协调已是时不我待。

其二是公益诉讼与私益诉讼的关系。此次环保法修订备受赞誉的还有环保公益诉讼主体的放宽。在去年修订案草案二审稿中，环保公益诉讼主体曾被限定为中华环保联合会一家。这种“公益垄断”遭到了舆论的广泛质疑。此次修订，环保公益诉讼主体终被确定为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织。”较之二审稿，主体范围无疑大为放宽。有媒体统计出，目前国内符合上述条件的社会组织有300家左右。但也有论者仍嫌环保公益诉讼主体放宽不到位，最重要的是，公民个人不能提起环保公益诉讼。一个现实的例证是，在不久前发生的兰州水污染事件中，数位兰州市民分别以个人名义向兰州两级法院提起诉讼，但均被法院拒绝立案，理由就是“个人不符合公益诉讼的主体资格”。而在笔者看来，这根本就不是“主体资格”的问题。兰州水污染事件中，市民分明是直接受害人，提起侵权之诉完全符合“私益诉讼”的全部要件，但仍未被法院受理。环保公益诉讼主体的确需要扩大，也的确扩大了。但这并不是环境污染事件司法救济的终点。公益诉讼不能凌驾也不能取代私益诉讼。环保事件的“中国式维权困境”在于：社会组织不“社会”，司法机关不“司法”（在涉及群体维权事件时，法院往往要听党政部门的“统一应对”）。不代表“社会”的社会组织，在环境维权上就有可能偏离多数民意，不独立的司法机关则很可能偏离既定的法律轨道。中国的法治环境改善非一朝一夕之功，在环境维权上，厘清公益诉讼与私益诉讼的界限实有必要。

其三是行政执法与司法救济的关系。所谓“史上最严环保法”，给公众的印象首先还是严在重罚。这里的“罚”，主要是指行政处罚。如修订案规定，企事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，可以按照原处罚数额按日连续处罚。当然，对于环境污染的责任人，法律责任体系完整覆盖了从民事赔偿到行政处罚到刑事处罚这三大类。在法理上，民事责任、行政责任和刑事责任本是可以并行不悖的。但在现实中，将法律责任理解为“单选题”的执法者大有人在。一个公民将环境污染责任人告上法庭，也许只为维护自己的合法权益，这种私益诉讼与行政执法同样应并行不悖。设若行政职能部门放弃自己的职守，默许污染企业违法且不予任何查处、对责任人也不予任何处罚，公众又将如何救济？在法治发达国家，这是由开放的媒体监督和有效的议会弹劾机制来实现的。若这两条管道都不能促使环保部门依法履职，光有对环境污染事件的司法救济那也只是“一条腿”走路。完善环境污染事件责任追究机制，推进对行政不作为的司法监督，也在一定程度上左右着环保法能否得到切实执行。

其四是官员法定责任机制与官员引咎辞职的关系。环保法修订案也关照到了环保官员的不作为和乱作为，并强调“应加大责任追究力度，对渎职、失职的公职人员从严问责”。值得一提的是，环保法修订案明文规定“领导干部虚报、谎报、瞒报污染情况将会引咎辞职”，面对重大的环境违法事件，地方政府分管领导、环保部门等监管部门主要负责人也将“引咎辞职”。不少媒体据此分析，“引咎辞职”等新规将会对破坏环境的单位和个人形成有力的震慑。但事实上，所谓“引咎”只是把过失归于自己，这是基于道德层面的一种自责。所谓“辞职”，则是由行为人自己提出“不干了”。“引咎辞职”的意思，也就是行为人对自己的过失深感自责，而在主观上意欲辞去现有职务。现实中，让一位政府官员认识到自己的行为有违内心的道德自认同而主动提出辞职，这样的个例可谓少之又少。依“引咎辞职”的法律性质来分析新规的相关条款，仍是“防君子不防小人”的制度设计。与作为自律的德治不同的是，法治主要是一种他律，对于官员的不作为或乱作为，法律理当和对付污染企业一样，在责任追究上拿出切实有效的干货来。

舆论关注环保法，这是件好事。日益严峻的环境问题，非充分的公众参与不能解决。要想“国在山河破”的尴尬不再传给子孙后代，科学立法和严格执法，一个都不能少。环保法的修订虽已完成，要实现此番修订环保法的初衷，仍任重道远。

（作者为海南大学法学院诉讼法学教研室主任）