如何才能使环保部门的查封、扣押权“落地”？

环境保护主管部门及其委托的环境监察机构来检查，就停产，一离开，又开工生产，污染企业与环境监察机构打起了“游击”。现场执法权限不足的环境保护主管部门和环境监察机构面对这种情况往往束手无策。正是因为存在这

环境保护主管部门及其委托的环境监察机构来检查，就停产，一离开，又开工生产，污染企业与环境监察机构打起了“游击”。现场执法权限不足的环境保护主管部门和环境监察机构面对这种情况往往束手无策。正是因为存在这些现实的问题，《环境保护法》一直被认为“偏软”，而新修订的《环保法》赋予环保部门查封、扣押的行政强制权，则体现出法律要“像钢铁一样硬”的思想。

新修订的《环保法》第二十五条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”

新修订的《环保法》定位为环境保护领域的基础性法律，其条款需要单行法或其他规范性文件来给予具体规定。记者就如何才能使环保部门的查封、扣押权“落地”，采访了基层环境执法人员和相关领域的专家学者。

执法有了硬手段

“从其他部门的执法经验来看，查封、扣押是一种行之有效的执法手段。对环保部门来说，有了查封、扣押权后，就能更有效地控制排污总量、控制偷排等环境违法行为。”北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞说。

四川省成都市环境监察执法支队支队长赵戢对此深以为然。他向记者举例，在以前的某次执法中，环境执法人员发现某小作坊对盛放化工品的铁桶进行简单清洗，清洗废水排放未经处理直接排放。经监测部门监测，所排废水中含的有毒有害物质严重超出国家相关规定标准。按照“两高”司法解释“非法排放、倾倒、处置危险废物3吨以上的”应移送公安。但当时由于环保部门没有查封、扣押权，一旦铁桶灭失，公安部门就无法对化工桶内的原物质是否属危险废物进行取证，导致因缺少物证无法立案，从而无法追究违法作坊主的刑事责任，只能施以行政处罚。

“有了查封、扣押权后，会更有利于证据保全，能及时追究环境犯罪嫌疑人的刑事责任，更有效地防治污染。”赵戢说。

赵戢提到，以前执法时，遇到违法排污的“三无”小作坊，执法人员现场责令停止生产后，执法人员刚走，小作坊就又恢复生产，与环保部门打起了“游击”，没有现场执法权的环境保护主管部门和环境监察机构往往束手无策。

过去，环保部门对违法排污企业只能实施行政处罚和责令改正违法行为，且排污企业有2个月行政复议期和3个月的行政诉讼期（行政处罚诉讼期为15天），对拒不执行行政处罚和行政命令的只能申请人民法院强制执行，在此漫长的期间内，只能任由排污企业非法排污，环保部门无计可施。

有了查封、扣押权之后，环境执法人员可以查封、扣押违法企业的生产设备，这样往往能更直接、有效地杜绝污染企业恢复生产，及时制止违法排污行为。

国务院发展研究中心资源与环境研究所副所长常纪文也向媒体提到这一点：“我在北京市安监局当副局长的时候，晚上带队执法，有一个地方出现违法作业的情况，因为我们没有查封、扣押权，没有对它进行处罚，第二次违法的时候北京电视台把它拍出来，北京新闻里播了，第三次抓住的时候他不但不感到羞愧，还对我们表示感谢，说感谢你让我们上了电视，我们出名了。此次《环境保护法》对违法排污这些设备，规定了可以查封、扣押，这些措施有利于查处违法行为。”

对于新修订的《环保法》，基层执法人员都纷纷“点赞”，寄予厚望。“新法授予了各级政府、环境执法部门更多的监管权力，但同样也是一把‘双刃剑’，对一线执法人员的执法能力、专业素质、业务水平等提出了更高的要求，特别是对环境保护调查取证的手段、监测分析的能力等要求更高，环境执法部门要做细做实执法工作，不断提升执法水平和能力。”江苏省常熟市环境监察大队队长刘玮说。

地方立法先行一步

在赋予环境执法人员查封、扣押权方面，许多地方先行一步。

《河南省减少污染物排放条例》第三十四条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对未经许可排放污染物的或者未按照排污许可证规定排放污染物的，可以依法查封有关设施、场所，扣押有关工具、物品；在查处违法转移、处置有毒、有害污染物和污染事故等违法行为时，可以对证据先行登记保存。”

《浙江省水污染防治条例》第五十条规定：“环境保护主管部门和其他依法行使监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查，被检查单位应当如实反映情况，提供必要的资料。检查人员应当为被检查单位保守商业秘密。排污单位造成严重水环境污染的，环境保护主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门可以依法对有关设施、设备和物品采取查封、暂扣措施。”

浙江省某位基层执法人员向记者介绍执法经验时提到，虽然浙江省环保部门已经拥有查封、扣押的权力，但在环境执法中，大多还是与工商部门联合执法，环境执法人员实施查封、扣押的时候并不多。

“一是环境法律体系不完善，只有地方性法律有规定，像《环境保护法》等基础性法律并没有规定查封、扣押权，导致法律依据不足。二是环境监察队伍人数较少，执法能力不足，法律意识也不强，仍有待培训。三是虽然规定有查封、扣押权，但并没有具体的实施细则规定如何实施，环境执法人员对于什么可以查扣、什么不能查扣以及查扣的程序等问题都拿不准，实施起来有困难。”这位基层执法人员解释说。

实施细则亟待出台

“查封、扣押是能够保证行政命令得到落实的有效行政强制措施。它比限期治理等行政命令强硬，但比起责令停产停业等行政处罚，又相对较轻，是一种比较实用、有效的行政执法手段。”杨朝霞说，要想正确行使查封、扣押权，必须首先认定其性质及法律依据。

2012年起施行的《行政强制法》对查封、扣押有专门规定，其中第二十二条规定：“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”新修订的《环保法》第二十五条作出规定后，环境执法使用查封、扣押手段就有了法律依据。

手中虽有权，但要实施好，还需要有规范性文件来规定详细的实施细则。

“当前苏南发达地区的一线环境执法人员除了日常监管之外，很多时间和精力都放在调处群众的环境信访上，必须要尽快适应新修订的《环境保护法》带来的挑战，希望国家能尽快修改与《环境保护法》相配套的法律法规，制订更严格的排放标准，并出台相应的实施细则，让基层环境执法更具可操作性。”刘玮说出了广大环境执法人员的心声。不仅是刘玮，受访的几位环境执法人员首先提到的，都是希望尽快出台规范性文件来明确如何实施。

刘玮还提到，当前环境执法机构、编制等均是根据1989年版的《环境保护法》来配置的，已跟不上当前环境执法形势的发展和需要。“希望能根据最新执法要求，尽快修订完善环境监察标准化建设的标准，切实增加基层一线环境执法人员的力量配备，形成金字塔型的执法力量架构。同时组织开展有针对性的执法培训，完善配套的执法文书，确保最新修订的《环境保护法》能切实发挥保护环境、维护群众环境权益的作用。”

查封、扣押权怎么用？

国际关系学院法律系教授毕雁英认为，环境保护部应尽快出台部门规章，补充、细化配套的法规、规章。她指出，查封、扣押属于行政强制措施，其实施细则的规定应在《行政强制法》的框架内进行，即以《行政强制法》为基准，根据环保部门实际情况进行制定。她谈到如下几点。

一是实施查封、扣押的主体应如何规定。《行政强制法》第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。……行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”

这就说明，查封、扣押的实施主体，不仅应当是行政机关的行政执法人员，而且必须是具有执法资格证的行政执法人员。

在制定实施细则时，这点应予以明确。赵戢在接受采访时提到，目前我国环境监察大队并不属于行政机关，无执法主体地位，此前的监察执法均受环保局委托。因此对于环境监察大队的定位及查封、扣押权限，应作出明确规定。

二是实施查封、扣押的程序。《行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”

第十九条则规定，“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”

同时，第二十一条规定：“违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。”

三是实施查封、扣押的标准。新修订的《环保法》中规定造成“严重”污染的，行政机关可以实施查封、扣押，但对于如何判断是否达到“严重”程度，新法中并未提及，因此需要尽快制定统一标准，配合新法施行。

毕雁英举例说：“对于《刑法》中规定的‘较大数额’、‘巨大数额’等的具体判断标准都是由最高人民法院通过司法解释进行规定的，因此应支持人民法院积极受理和解决更多的环境案件，从审判经验中总结和提炼出更明确、更适当的标准，为最高人民法院今后制定和颁布相关的司法解释积累经验和创造条件，引导执法行为和企业行为，也有利于树立《环境保护法》在实践中的威信。”

四是违规查封、扣押应当承担的法律责任。新修订的《环保法》第六十八条规定：“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职：……（五）违反本法规定，查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的；……”

按规定，国务院各部委制定部门规章时，法律对违法行为已经做出处罚规定的，部门规章应当在法律规定的行政处罚行为、种类和幅度范围内进行具体规定，因此环境保护主管部门在制定实施细则时，规定的法律责任不能超越《环境保护法》规定的范围。

毕雁英还提到，公众的监督必不可少。另外，为保障环保部门顺畅地行使权力，没有顾虑和不受干扰地履行职责，减少执法过程中的阻力，建议在人力、资金方面为环保部门提供保障，确保环保部门获得相对于地方各级政府的独立性。“执法主体和监督主体没有独立性就不会有有力的执行和满意的效果。”毕雁英说。

杨朝霞则建议，可以参考借鉴2008年《出入境检验检疫查封、扣押管理规定》以及2004年《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》等。

他谈到以下几点：

首先是要规定查封扣押的适用条件，即在什么情况下可以查封、扣押。即使有了查封、扣押权，环境执法人员也不能随意行使，何种违法行为、违法行为的程度等都要考虑，另外，什么情况下可以查封、什么情况下可以扣押，都需要实施细则予以明确。

其次需要规定查封、扣押的管辖。

第三要明确查封、扣押的对象范围。执法要有针对性，不能乱封乱扣。有哪些不能作为查封扣押的对象，应予以明确。

第四是要制定查封扣押的程序规则，主要涉及立案、调查取证、报批、实施查封扣押、期限、提前解除查封扣押的报批、延长查封扣押的报批等。例如：证据收集；财物清点，必须当场开具清单，由各方共同签字确认；执法人员人数；查封、扣押的期限；查封、扣押的决定；查封、扣押的提前解除、条件、程序；延长查封、扣押的条件，以及如何报批等。

第五是要规定查封扣押的法律责任等。即如果违规查封、扣押，执法人员应当承担何种法律责任。

《行政强制法》相关规定

第二十二条查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。

第二十三条查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。

当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。

第二十四条行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。

查封、扣押决定书应当载明下列事项：

（一）当事人的姓名或者名称、地址；

（二）查封、扣押的理由、依据和期限；

（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；

（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。

第二十五条查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。

延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。

对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。

第二十六条对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。

第二十七条行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。

第二十八条有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：

（一）当事人没有违法行为；

（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；

（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；

（四）查封、扣押期限已经届满；

（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。

地方经验

深圳市早在2002年就规定了环保部门查封、扣押的具体办法，后虽因故不再施行，但对目前制定细则仍有借鉴意义。

深圳市环境保护局查封、扣押管理办法

发文单位：深圳市环境保护局

文号：深环［2002］399号

执行日期：2003-2-1

第一条 为规范环境保护行政执法行为，根据《深圳经济特区环境保护条例》的规定，制定本办法。

第二条 市（区）环境保护局及受市环境保护局委托执法的机构依法实施查封、扣押有关物品和设施的环境保护执法行为，适用本办法。

第三条 本办法所称查封，是指环境保护行政执法人员依法对难以转移的危险废物，排放放射性物质、含传染病病原体或有毒污染物的设施以及被污染的装载上述物质和设施的容器、器具，加贴封条就地封存，禁止启用移动的执法行为。

本办法所称扣押，是指环境保护行政执法人员依法对易于转移和产生污染后果的危险废物，排放放射性物质、含传染病病原体或有毒污染物的设施以及被污染的装载上述物质和设施的容器、器具，清点登记后运至指定地点存放、处置的执法行为。

第四条 查封、扣押应作出书面决定，开具《深圳市环境保护局查封决定书》或《深圳市环境保护局扣押决定书》（以下简称《查封决定书》和《扣押决定书》）。

第五条 查封封条、《查封决定书》和《扣押决定书》由市环境保护局统一制定管理。各区环境保护局及市环境监理所、市固体废物管理中心等受市环境保护局委托执法的执法机构可事先领取封条及决定书备用，并应于使用后次日向本局报告查封封条及决定书的使用情况。

第六条 《查封决定书》和《扣押决定书》一式三联。执法人员必须按照要求填写《查封决定书》和《扣押决定书》，并现场告知当事人享有的权利与义务。

当事人核实并在决定书上签名后，第一、二联分别由当事人和执法单位留存，第三联由执法单位于次日报送市环境保护局备案。

当事人不在场或拒绝签名的，执法人员应在决定书上记录说明。

第七条 实施查封时，执法人员应将查封的物品、设施集中清点后贴上封条。被查封的物品、设施未经市环境保护局解封，不得擅自转移、启用。

当事人如期履行行政处罚或完成整改任务的，可书面申请市环境保护局解除查封。

第八条 扣押的物品、设施，由市环境保护局委托有资质的危险废物处理单位处置；属放射性物质的，移交放射性废物库贮存。根据《中华人民共和国环境保护法》“污染者负担原则”，上述处置费用由处理单位向市固体废物管理中心申报审核后，由当事人支付。

受市环境保护局委托处理危险废物的单位应对扣押的容器、器具进行清洗、消毒，消除污染危害。对污染严重的容器、器具，市环境保护局依法予以没收。对未予没收的容器、器具，当事人在履行行政处罚决定、完成整改并支付相关费用后，可向市环境保护局申请退领。市环境保护局自接到申请后的7日内答复。当事人在3个月内未提出书面申请或提出书面申请后未来领取的，由市环境保护局公告后依法处理。

第九条违 反本办法第七条第二款规定，擅自解除查封物品和设施的当事人，市环境保护局依法给予行政处罚。第十条执法人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十一条 本办法自2003年2月1日起实施。