棚改新变局：多地探索融资新途径

导语：在一个宽容的经济增长目标背后，房地产领域的一个特殊环节被寄予厚望，棚户区改造也成为本届政府重点强调的内容之一。 棚户区改造工程正在改变原有的住房保障模式。此前大力推行的保障性安居工程已步入第四个

导语：在一个宽容的经济增长目标背后，房地产领域的一个特殊环节被寄予厚望，棚户区改造也成为本届政府重点强调的内容之一。

 棚户区改造工程正在改变原有的住房保障模式。

此前大力推行的保障性安居工程已步入第四个年头，2013年全国共开工建设城镇保障性安居工程666万套，基本建成544万套，已全面完成年度目标任务。保障房包括经济适用房、廉租房、公租房等，保障房的配建通常在土地市场上作为土地招拍挂交易的附属条件打包出售给房地产开发企业。

但自2014年开始，各地推进的棚户区改造工程开始发生变化。

近日，经济观察报从北京市住建委了解到，北京市棚户区改造工作已经于去年年底交于北京市重大项目办公室统一指导，而北京市住建委只负责相关协调工作。

广东省在今年2月份出台的《关于加快棚户区改造工作的实施意见》中提出未来五年棚改任务，并将在税收、财政补助、银行贷款等方面给予政策倾斜，此外，棚改项目可适当提高容积率，同步做好商业配套。

在广西，国家开发银行（以下称“国开行”）广西分行主导编制了配套的系统性融资规划，针对广西省不同棚改项目设计融资方案，今年一季度，国开行广西分行发放棚改项目贷款8.38亿元，较去年同期增长8.5倍。

住建部也发生了一些变化。一位住建部系统的人士对经济观察报称，住建部给出统一的政策方向，但具体优惠政策，地方政府可以在现有的法律框架内自行设计优惠方案。

2014年4月26日，住建部下发的关于做好2014年住房保障工作的通知中再次强调，各市县要抓紧完成2013-2017年棚户区改造规划编制，分解到年度、落实到项目，5月底前报省级人民政府批准后报住建部备案。

新一轮棚户区改造正在加速推进。各地正在采取的措施意味着，曾以“政府主导，市场运作”为原则的辽宁棚改模式正在成为样本推广向全国，保障房建设的市场化之路，在棚户区改造项目中成为了可能。

地方新变化

根据北京市政府对2014北京市重要工作的分工安排，北京市将在城六区开展棚户区改造和环境整治工作，并在年内启动108个项目建设，这些项目的主要责任单位是北京市重大项目办公室（以下称“北京市重大办”）和各区政府。

据经济观察报了解，北京市重大办已经特别成立了北京市棚户区改造与环境治理办公室，并设协调处，负责棚户区改造和环境整治工程项目建设的综合协调调度工作，计划在5年内完成全市棚户区改造，总投资达7944亿元。而在今年之前，北京市棚改工作均由北京市住建委社会保障办公室负责。

四个月前，北京市中心城区首个棚改项目正式启动。作为政策风向标的北京市对棚改的重视为其他省市推进棚改工作吹响了号角。2014年开始，各省市份纷纷出台推进棚改的相关文件，其中不仅明确提出未来五年内的棚改任务表，在融资方面也给予了更大空间。广东、广西两地是其中的代表。

为解决棚改资金缺口，广西省则重点搭建自治区和设区城市两级融资平台，鼓励地方政府实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等倾斜政策，并允许在改造项目中配建一定比例的商业服务设施和商品住房。

国务院总理李克强在去年6月召开的国务院常务会议上提出，今后五年要改造各类棚户区1000万套。日前，住建部就切实做好2014年住房保障工作下发通知，要求今年各类棚户区计划开工470万套以上，接近五年任务量的一半，“今年的分量空前重，重要意义也就出来了”，住建部系统的一位人士告诉经济观察报。

新增的1000万套棚改任务量让地方政府倍感压力，拆迁、安置、项目立项等工作均非易事，“困难主要是融资问题，如何设计才能实现政府启动、市场运作、各方共筹。”中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞说。为吸引更多社会资本参与，分担财政压力，各地正在探索新的融资途径。

棚改市场化对房地产开发企业最大的吸引力在于，政府能够提供的优惠政策。“地方政府在容积率、商业配套方面的让步对企业来说还是很有吸引力的。”上述住建系统的人士说。

自1998年房改始，棚户区改造就未曾间断过在，但相比其他类别保障房在跃进式建设，棚户区改造从来只是保障性安居工程的一小部分。

十八大以后，从中央到地方，关于推进棚户区改造的文件频繁推出。4月22日，住房与城乡建设部（以下称“住建部”）下发一份关于做好2014年住房保障工作的通知，重点提到各地棚改规划任务。七天后，李克强主持辽宁棚改工作时的当地官员陈政高正式出任住建部党组书记。

市场化运作的住房保障新模式已经走在路上。倪鹏飞说，“它可以避免经适房和公租房的不足，同时既能够让政府出钱出力，又能够挖掘中低收入者部分购买能力，按照市场化经营方式交给市场，棚改在整个住房保障体系中的作用可能比原来想象的要大一些。”

4月29日，富有棚改经验的陈政高出任住建部党组书记，这一消息似乎带来了更多暗示。不过，要真正实现棚户区改造项目的“政府主导，市场化运作”，开发建设资金缺口问题、拆迁问题都成为必须攻克的关卡。

棚改压力

本轮棚户区改造重点集中在城市中心区，“拆迁难度大，开发建设资金缺乏，融资困难”几乎成了行业内对棚改项目的共识。

“好做的项目早几年就开发掉了，剩下难做的项目，经济测算算不下来，或者是规划条件太苛刻，其中过程又有风险，所以是需要慎重考虑的。”中建地产一位高层告诉经济观察报。

“没有更优惠的政策倾斜很难接手,我们现在谨慎观望,最后算了觉得有赚头才会去拿。”上海城投置地一位高层透露，“十五年前参与的一个棚改项目因为拆迁、文物保护等原因到现在还没有完全完工，谁拖的起啊。”作为上海保障性住房开发建设的主力军之一，谈及棚改项目，该人士认为还需要审慎考虑。

“一下去就几十个亿，一沉沉几十年，不可估计的风险太多了，时间拖的太长，时间长风险就越高。”中建地产一位高层告诉经济观察报，“最近有两个棚改项目找到中建地产，但在算完‘经济账’后发现没什么利润空间。”

不过，棚改项目并非人见人推的烫手山芋。中国最大的房地产开发企业万科已经在深圳、南昌等地试水棚户区改造。今年3月份北京市启动的中心城区首个棚改项目则由恒天地产有限公司立项。“这与各地的棚改政策有关，北京这边万科没有参与任何棚改项目。”北京万科一位媒体联络人称。

棚户区改造在当前经济下行和地产分类调控的时点上也有了更多意义。“棚改一方面解决困难群体的住房需求，另一方面也具有提振经济的效果，可谓是一石二鸟。”倪鹏飞说。

目前，中国经济告别高增长已成为新常态，但“克强经济学”中没有任何迹象表明将会出台类似2009年四万亿的刺激计划，在一个宽容的经济增长目标背后，房地产领域的一个特殊环节被寄予厚望，棚户区改造也成为本届政府重点强调的内容之一。李克强曾任职的辽宁省是最早开展棚户区改造的试验地。

中央财政对棚改的支持力度在加大。财政部公开数据显示，2013年中央财政用于保障性安居工程的补助资金为2003亿元，其中补助各类棚户区改造及配套基础设施建设723亿元，在各项保障性安居工程中占比最重，为36.1%。

此外，相关部委政策更鼓励各地棚户区改造进行市场化运作，转变此前一味依赖财政投入的保障思路。

国开行北京分行行长徐明日前在《北京市棚户区改造项目融资模式研究》中表示，对于具备良好的收益、能够实现自身平衡的改造项目，“政府支持项目公司部分资本金，其余资金由项目公司从银行进行融资。筹集资金时，可考虑棚户区居民以拆迁补偿款入股项目公司，一方面减轻项目公司拆迁补偿的资金压力，另一方面居民通过股权投资的回报可以在安置后获得稳定的收入来源。”

倪鹏飞认为，以棚户区改造代替其他类型保障房建设能提高地方政府积极性，“地方政府需要提供一些税收优惠、财政补贴等倾斜政策，但棚改不会像公租房一样由政府完全掏钱，对地方政府来说又能够改善投资环境，带动经济增长。”