理顺烟草税制改革的体制障碍

关于烟草控制的立法体制障碍在中国，立法层次效力由高到底为：宪法和法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章（分为部门规章和政府规章）。卷烟仅仅是增值税所征收的“货物”中的一种，是消费税的一个

关于烟草控制的立法体制障碍

在中国，立法层次效力由高到底为：宪法和法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章（分为部门规章和政府规章）。

卷烟仅仅是增值税所征收的“货物”中的一种，是消费税的一个税目，提高卷烟税赋涉及的将是对两部税收“暂行条例”的修订，从立法和修订法律的成本来看，涉及面很宽。

同时，目前卷烟涉及的增值税、消费税的征收依据仍然是税收“暂行条例”，立法层次较低，而从改革的方向来看，税收法律应以立法机关正式立法形式为主，大力提高我国税收立法的层次。对某些全国性税种，尽快由全国人大及常委会上升为法律。通过上升法律层次来单独提高烟税可能性很小，因为从暂行条例到法的提升，涉及更多更复杂的立法统筹兼顾问题，短期内不可能一蹴而就。比较可行的办法是先从提高税率入手做文章。

关于工商利益博弈格局对提高卷烟税的阻碍

在烟草系统内部产销利益链中，工、商利益冲突比较引人注目。处于上游供应商地位的烟厂与下游的烟草公司多年来一直进行着“博弈”。而目前卷烟销售“游戏规则”基本上由政企合一的烟草公司（专卖局）制订和主导。至于零售户基本上没有话语权，只有服从于烟草公司的安排。

本来就在利益争夺中被切去大块的烟草工业，按照目前国家的财税体制，尤其是以增值税与消费税为主的生产环节税收体系，使烟草行业税收的80％征收于生产环节，20％征收于销售环节。

在这种情况下，提高以增值税和消费税为主的卷烟税赋，必将遭到生产企业的竭力反对。

实际上，烟草公司（专卖局）的垄断利润本身就具有税收性质，因为它并非来自市场的“自然垄断”，而是来自于国家权力赋予的行政垄断地位。但是具有税收性质的烟草业垄断利润并没有全部作为财政收入，用于公共利益，相反相当多税金性质的垄断利润被垄断集团所享用。

关于财税体制对提高卷烟税的阻碍

1994年实行分税制以后，烟草的税种大致分为地方税、中央地方共享税和中央税三类：地方税包括烟叶税、城建税、营业税以及教育费附加等；中央地方共享税包括：企业所得税和增值税（中央地方75∶25比例分成）；中央税为消费税。

1994年分税制改革后，中央财政通过税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三大块构成对地方财政的补助支出。税收返还以1993年为基数，将原属地方支柱财源的“两税”（增值税和消费税）按实施分税制后地方净上划中央的数额，全额返还地方，保证地方既得利益，并以此作为税收返还基数。为调动地方协助组织中央收入的积极性，按各地区当年上划中央两税的平均增长率的1∶0.3的系数，给予增量返还。就烟草税来说，以1993年收支基数作为考核，完成基数的地方才能保证中央给予地方的财政转移支付，而新增的部分转移支付则依据当年地方消费税与增值税的增长而定。因为卷烟消费税完全在生产环节缴纳，各地卷烟生产量成了决定地方可支配财力的重要因素。地方政府肯定不希望外地卷烟进入本地市场影响当地的消费税征收，进而影响中央对其的转移支付，卷烟缴纳的各项税收也就成为了地方政府争夺的目标。受地方利益的趋动，地方政府往往加大对本地区烟草企业的行政干预和保护，实行地方封锁。加之卷烟生产量一直受到严格的国家计划管理，卷烟生产指标与地方既得财政利益的紧密关联，也使国家对各地卷烟生产指标的调整变得极其困难。

总之，从增值税角度看，虽然按既定分成比例（75∶25），即使通过针对卷烟这一特殊货物增加了增值税赋，可以获得更多地方收入，但增加卷烟税收也必将给地方政府带来征收压力，更何况目前我国增值税除了零税率、低税率（13%）外的税率统一为17%，基本不可能设计一个超过正常税率的专门针对卷烟的“高税率”。

而从消费税看，占到烟草全部税收三分之二的消费税收入是划归中央的，与地方转移支付挂钩的部分和所增加的地方征管压力二者相比较而言，既有激励也有压力，二者作用对比因各地烟草工业状况不同而不同，但总体来看，应该说激励作用不见得一定比新增的征管压力大。

(作者系国家税务总局科研所政策室主任，研究员)