科研经费和项目管理改革·国际经验篇

把国际经验融入中国实践■ 本报记者 宫莹对于本次出台的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，业内将其总结为“借鉴国际经验基础上的制度创新”。比如，意见明确要建立科研信用管理“黑名单”制

把国际经验融入中国实践

■ 本报记者 宫莹

对于本次出台的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，业内将其总结为“借鉴国际经验基础上的制度创新”。

比如，意见明确要建立科研信用管理“黑名单”制度。

意见明确，建立从指南编制到验收的全过程科研信用记录，对项目承担单位、科研人员、评估评审专家、中介机构等参与主体进行信用评级，并根据信用评级实施分类管理。

在西方发达国家，各科研协会、行业部门都有完善的信用评价制度，科研活动者也早已习惯和遵循这种运行模式。美国是世界上最早开展科研诚信问题研究的国家之一。早在20世纪80年代，因涉及科研不端行为案例的相继曝光，美国联邦政府在“廉洁与效益总统委员会”下设了“科研不端行为工作组”。一些联邦机构也成立了专门的管理机构来处理学术不端行为。

同时，美国对科研违规者绝不姑息。不论是诺贝尔奖获得者，还是其他名人，一旦被发现涉嫌科研不端行为，就会遵循包括评估、质询或调查、裁决和上诉等程序展开调查，一旦确认为违规，则严肃处理，涉及刑事犯罪的案例，就移交司法机关处理。

除此之外，意见还在很多方面体现了对国际经验的借鉴。财政部财政科学研究所综合室副主任刘军民表示，意见中的某些规定，如“依据科研任务实际需要和财力可能核定项目预算，不得在预算申请前先行设定预算控制额度”、“进一步下放预算调整审批权限，同时严格控制会议费、差旅费、国际合作与交流费，项目实施中发生的三项支出之间可以调剂使用”、“项目完成任务目标并通过验收，且承担单位信用评价好的，项目结余资金按规定在一定期限内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出”等，都是在借鉴国际有关经验基础上的制度创新。

“这些制度的建立和措施的推行，必将促进科研经费使用和管理更加适应科研活动的需求，符合科技创新的规律，并将有利于激发科研人员创新的积极性。”刘军民说。

除此之外，我国在科研项目和资金管理方面借鉴国际经验还需更进一步。

据国务院发展研究中心技术经济研究部部长吕薇介绍，国外政府资助研发项目的方式有多种形式。比如，由政府向成功的研发项目提供奖金的形式。

实际上，奖金方式也是政府采购民间研究成果。具体的操作方式为，政府提出具体的技术产品性能要求，悬赏企业进行研究开发，这种方式可以降低政府资助的风险。如果没有人有发明的话，政府就不必支出；如果奖金额度恰当，会吸引一定数量的企业来进行竞争研究。奖金方式的关键问题是如何事先确定奖金的数量，若奖金数量过低，不能补偿成本，则无人愿意进行研究开发；若奖金过高，可能刺激过多的研究，造成资源浪费。

另外，在北京大学教授汤超看来，美国科研项目管理的总体特点是下放权力、加强监管。

“具体而言，第一个特点是立项论证科学，过程公开，包括相关人员在会议上的讨论观点、内容等方面。第二个特点是项目指南比较清晰。在内容上，项目指南不仅明确要支持什么方面，也明确为什么要支持这些方面。第三个方面是具体经费预算和使用比较灵活，可以根据具体情况进行调整，同时间接费用比例高、限制少。”汤超说。

 

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国外科技拨款制度

世界各国科技拨款制度同国家的科技体制、经济体制乃至政治体制密切相关，没有统一的、最优的模式。但总体来看，多数国家政府科研经费实行预算拨款制度。在制定科研预算之前，首先制定国家的科技发展战略和政策，由主管部门指导所属各司局、科研院所按国家大政方针和部门的年度政策制定相应的科研项目和预算。一旦预算得到批准，就要严格执行。各国科技拨款制度具体实施如下。

美国：联邦政府每年发布《科技预算优先领域备忘录》，各部门据此和管理职责组织相关工作。国立科研机构每年要提交预算，由主管部门，如国防部、能源部、卫生与人类服务部、国家航空航天局、农业部、商务部等部门分别综合汇总，编制部门预算报总统预算办公室，经总统同意后，交国会审议和批准后方能执行。

法国：政府科研经费的管理主要由科研部负责。科研部接收和登记所有民用科研经费预算的申请，在征求政府有关部门的意见后，与国家预算在由总理主持、各部部长参加的国务会议上讨论和修改，经参议院讨论通过，然后在国民议会每年11月举行的会议上表决通过，并在政府《官方公报》上公布，作为政府的一项行政法令，由各部门落实执行。

比利时：通常从每年的4月份开始制订下一年的科研预算，大致程序为：由政府各部根据“科研预算必须符合政府的大政方针，符合本部门发展重点”的原则，草拟本部门的预算计划，交内阁会议讨论，然后由财政部审核并提出意见，呈众议院讨论通过。

日本：预算采取年度拨款制度，每年分4次，即每3个月拨一次款给研究所。科技厅是日本制定科技政策的宏观管理部门，但对各省厅的科技预算不直接管理，由各省厅根据国家有关科学技术的大政方针自主制定本省厅的科技预算报大藏省审定。

俄罗斯：政府采用年度预算拨款制度，联邦议会根据前一年全国整体经费情况确定第二年的科技经费预算比例。俄科学院各研究所按照其所需经费，于前一年秋季向研究所所在学部提出第二年经费预算申请报告。科学院主席团根据政府年度经费拨款总额核定各学部的经费申请并通过院财经局按比例切块下拨。各研究所必须按其预算草案各科目严格执行下拨经费，基本上没有使用下拨经费的自主权和机动权。

可以看出，上述国家科研经费预算拨款制度的共同点为：一是采用政府和议会两级预算审批制度。二是科技资助计划、预算分配渠道及管理按大行业划分，实行部门代理制度。三是严格执行预算。（综合）

 

“双重领导”下的科研项目管理

■ 本报记者 李忠峰

“我曾在美国宇航局喷气推进实验室做了近半年的高级访问学者，还特意拜访了喷气推进实验室‘空间与地球科学计划’主席CharlesElachi院士，详细了解了喷气推进实验室的情况，其管理策略与运作方式有许多地方值得我们学习和借鉴。”中国科学院遥感与数字地球研究所雷达遥感研究室主任邵芸告诉记者。

喷气推进实验室创建于1936年，前身为加州理工学院的宇航实验室。由冯·卡门教授领导的6人科学家小组创建。我国著名科学家钱学森即为6人小组成员之一。实验室的最初研究对象为火箭，是世界空间科学与技术的发祥地。经过60多年的发展，今天的喷气推进实验室已经是美国宇航局下属的最重要的实验室，拥有雇员近l万人，年科研经费l4亿美元。实验室的两大支撑科学计划就是“火星探测计划”与“空间与地球科学计划。其中，“空间与地球科学计划”的研究经费约占一半。

喷气推进实验室的行政领导是加州理工学院，其成员名义上都是该大学的雇员，但其学术领导是美国宇航局，实验室90％的科研经费来自于此，所有的仪器设备、基本设施与固定资产都属于美国宇航局。这样的双重领导既给了实验室以私立大学灵活高效的管理机制，同时，又使实验室所承担的自然科学探索与行星探测研究有了强大的经济保障。

喷气推进实验室的工程技术人员和科研人员都属于“工程与科学部”。这个部按学科分成了3个中心，7个研究室及若干学科中心、研究室，均设经理和副经理各1名，下设部门，仍设经理和副经理各1名。这些经理和副经理的职责主要是人员管理，使每个所辖的雇员都能在项目研究工作中发挥最佳作用。其他的4个部仅管理项目与经费。这里没有具体从事科研工作的人员，只有项目经理与项目科学家，他们的任务分别是项目管理和项目研究指导。当他们或其他的首席科学家争取到项目后，即寻求合适的科研与工程技术人员，并商量人员使用的有关细节。当项目结束后，科研与工程技术人员仍然回到原单位等待下一个项目。这种管理机制，使人员成为流动的“棋子”，保证每个“棋子”能在最佳的位置上发挥最好的作用，人围着项目转，而不是项目围着人转，使人员才干与项目需求达到完美的结合。

喷气推进实验室的成员，除大量的业务运作人员以外分成两类，一类是科研人员，另一类是工程技术人员，两者有明确的分工和不同的考核标准。科研人员的考核依据，主要是期刊论文、基础理论研究突破、自然科学新发现、新型传感器或航天器的设计，而工程技术人员则负责传感器、航天器的工程实现及运行维护，传感器、航天器的成功发射与运行就是考核目标。晋职和上述的考核标准紧密相联。晋职申请一般在任现职5年后提出，本人撰写自我评估报告，然后由申请者所在的项目的负责人及上级主管部门一起决定能否晋职。

“我所在的部门中，约有150人，大部分为科学家，竞争十分激烈，要求很高。业务运作人员约l0人，多数为秘书。工资是因人而异，各不相同，并且是保密的。科学家的年薪在6万美元左右，但高级科学家和高级行政人员的年薪为l0万美元左右。工资根据职称由研究室经理和项目负责人商量决定，一般只升不降。但如果没有项目做，也就意味着没有工资可领了。有工作，就会有一切，没有工作，就会一无所有。所有的人都会把工作放在第一位。这种自利的高薪牵引制，使得科研人员自觉自愿地投人科研工作，而管理人员则着重于结果管理，而非过程管理。”邵芸说。

 

欧美科研项目管理的体制和机制

■ 本报记者 宫莹

欧洲在支持空中客车飞机公司发展民用航空中主要采取了两种方式。一是以国家投资的形式注入资本，空中客车集团最初就是由几个国家的国有航空制造企业联合起来的。二是重点支持企业研究开发。在早期，A300/310机型开发时，有关国家政府采取风险合作的方式支持企业飞机型号研发和设计。飞机销售达到一定规模时，政府再从每一架飞机的销售收入中逐步提取和回收资金。如果飞机卖不出去，就不回收。这样的做法大大降低了企业研制新型飞机的风险。

这是一些国外政府资助战略性产品技术研究开发的方式。我国科研项目管理中，可以借鉴类似经验。

国务院发展研究中心技术经济研究部部长吕薇强调，加强科研项目管理是保证项目获得预期效果、提高政府财政资金使用效率的重要环节。同时，吕薇分析了欧美等几个国家的项目管理体系和机制。

建立严格的评估和审计制度

在吕薇看来，国外科研项目管理体系中，“法律法规先行”和“资助项目管理机构多样化”是两大重要特点。

“首先，项目管理要有法可依。”吕薇介绍说，国外政府的科技计划大都是经过国会讨论决定，并为此设立专门的法案和预算项目。如美国的“先进技术发展计划”和“制造业合作发展计划”、日本的“产业振兴计划”、奥地利的“工业研究促进基金会”等等。每个计划都有明确的目标、扶持重点和对象，明确规定了经费管理部门的权利与义务、管理运作程序等，并向社会公开。同时，整个资助计划和预算要经过白宫相关部门统筹协调，国会审议和批准。有些大型资助项目也要直接由国会批准。例如，美国政府对“超大规模集成电路技术的联合研究开发项目”的资助预算就进行了国会辩论。

项目管理要制定规范的经费使用和收入管理办法。例如，美国国家科学基金会编制了基金资助项目的一般条件和资助项目分类，对成本和收入的范围、成本分摊和收入处理原则、采购标准和程序、经费支出计划等，都作了详细的规定。

吕薇还强调，项目管理要建立严格的项目评估和审计制度。“研究开发项目的评估和审计内容不仅仅是财务方面的，还包括科研目标、科研组织和管理及项目与市场的关系等内容。”

从国际经验来看，政府对资助计划和项目的管理机构可以归纳为四种类型：政府行政管理部门、国家实验室、基金会、专业协会或企业联合体。

“以基金会为例，有些政府部门建立专门资助研发的基金，委托基金会依法进行运作和管理。”吕薇说，如美国的国家科学基金、奥地利工业研究促进基金等。通常，政府出资的基金大多是用来资助基础性研究，资助面较广，具有综合性。

重视成果转让和扩散

政府资助科研项目的方式有多种形式，可以分为直接资助和间接补贴两大类。通常，各国政府对企业层次的产品研究开发项目采取税收减免、贷款担保、贴息等多种方式进行间接补贴。

“税收减免是一种常用的、有效的鼓励企业进行研究开发的政策工具。其政策覆盖面比较广，是一个普遍性的政策。”吕薇说，比如，美国政府对企业研究开发支出减免20%的税收，仅1998年1年就补贴企业研究开发700多亿美元；1992年美国税务法庭决定允许公司在计算研究开发税收减免时使用工程师的认股权。目前，我国也出台了研究开发经费支出加计扣除的政策，但因为种种原因，有些地区政策落实不到位。

从产权处理机制的角度看，通常，政府资助计划中对其资助形成的资产处置都有明确规定。政府明确产权的目的不是为了自己获利，而是防止滥用和垄断，以促进技术转让和利用。对此，吕薇进行了详细介绍。

“对研究成果知识产权的处理方式与政府资助方式和资助比例有关。一般来说，政府投入比例越高，对知识产权的控制力越强，反之亦然。”吕薇说。

根据美国能源部的做法，当政府的资助在50%到75%时，政府拥有研究成果部分知识产权。当企业投资比例高于50%时，企业拥有成果的知识产权。

另外，各国政府对项目成果的技术转让和扩散都比较重视。例如，为了促进国家实验室向民营部门转让技术，美国国会通过了一系列法案。联邦政府各部门相继成立了技术转让办公室，近些年还成立了国家实验室技术转让联合体。

“政府赋予国家实验室技术转让的职能，并授予其对发明、发现和其它创新的鉴定与保护，智力资产许可协议的谈判，合作开发协议的谈判与执行，以及技术咨询与人员交流等方面的权利。”吕薇介绍说，比如，美国的“小企业创新研究计划”要求联邦政府机构中，凡年度研究和开发费用超出2000万美元以上的联邦单位每年要为小企业确定科研项目和目标；《联邦技术转让法》规定，开展技术转让是所有国家实验室科学家和工程师的义务，把技术转让作为评价雇员业绩的一项重要内容，并允许国家实验室技术发明人获得不低于15%的专利许可费。

 

科研人员对经费使用有决定权，但不经手

■ 本报记者 宫莹

对于《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，财政部财政科学研究所综合室副主任刘军民认为，该意见在借鉴国外有关经验的基础上，进行了制度改进，赋予了科研人员更多的经费使用自主权，同时体现了科研经费监管理念的积极转变。

科研资金监管三大国际经验

刘军民总结了国外科研资金监管的三大经验。

首先，在国外科研项目中，经费支出执行中实行“用管分离”。

据刘军民介绍，在西方发达国家，科研人员决定科研经费使用情况，但不直接经手经费。报销事宜和具体采购都由专人完成。科研人员不能决定花在自己身上的钱，比如不能决定自己的工资和奖金分配，不能靠多买设备、多拿项目来获得提成，这些规定避免了经费滥用和不当激励。在科研项目做经费预算时，主要看项目需要几名人员来作研究，比如美国一个博士生的费用大概是5到10万美元一年，可以据实在科研项目中列支。虽然美国科研经费预算也比较详细，但是预算执行比较灵活，并允许一定的调整。比如，教授可以视科研项目的实际需要把科研经费用于对学生的资助，也可以用于差旅费等。

另外，很多政府部门是基于科研项目的“全成本”核算进行资助的。

“美国、英国、日本等国家均对科研项目实施了基于‘成本’核算理念的预算资助和经费管理。”刘军民说，“比如，美国政府对大学和科研机构建立了基于科研活动全成本核算理念的经费资助和管理政策。英国也自2005年以来在科研经费管理方面实施了全成本核算管理改革。”

同时，在国外，间接费用比率也不搞“一刀切”，而是根据科研项目承担单位和项目类型的不同而不同。

刘军民介绍了美国的做法。在美国，科研项目间接成本比率通过选取若干具有代表性的机构和项目进行成本审计，由联邦资助机构与课题承担单位通过谈判最后确定，间接成本由联邦资助机构在拨付科研项目经费时一并下拨，并在项目拨款通知中对直接成本和间接成本分别注明。

“目前，美国大学科研间接成本占修正后直接成本经费的比率大致在40%到70%之间。一般而言，由于公立大学会得到州政府经常性拨款经费的支持，其间接成本比例较私立大学低10%到20%。”刘军民说，同时，大学对间接成本核定对特定科研项目执行地点也进行了区分，在校外执行的科研项目因占用大学公共资源相对较少，间接成本主要为管理成本，因此明显低于校内执行的项目，大约为校内执行项目比率的一半。

借鉴国际经验获得管理突破

在中国的大环境下，对于上述国外科研资金监管的先进经验，有哪些是可供中国借鉴的？在借鉴中，我们又需要注意什么问题？

对此，刘军民总结了五点。

第一，要遵循以人为本的原则。科研经费管理要体现“人性化”的特点，为科研人员创造积极向上、用于创新的科研激励氛围。第二，要基于信任的原则。要逐步建立科研信用和科学家信誉为基础的项目和资金管理制度。同时，积极建立同行评议制度。第三，要遵循简便原则。科研创新活动的特点是具有很大不确定性，过细的经费管理和资金监管政策势必造成僵化，束缚科研创新的积极性。第四，要重点关注有效性。财政科研经费的重点应放在有效性上。第五，积极推进“用管分离”制度。项目财务管理和设备采购等事宜应由专业人员负责，科研人员提出需求，不具体执行，让科研人员从繁琐的财务流程中解脱出来。