财税政策支持资源型城市可持续发展

资源型城市的可持续发展，意味着在发展的同时就要不断谋求“可持续性”。从理论和实践的角度看，资源型城市可持续发展实现过程中，政府干预是必要的，但不应限于简单的资金支持，规划的引导、制度的建立也非常关键。

资源型城市的可持续发展，意味着在发展的同时就要不断谋求“可持续性”。从理论和实践的角度看，资源型城市可持续发展实现过程中，政府干预是必要的，但不应限于简单的资金支持，规划的引导、制度的建立也非常关键。

 

要点篇

政府推动的领域及重点环节

政府在推动资源型城市可持续发展中，要重点支持的行业和领域主要是与资源型城市发展特点紧密相关且市场不能或难以发挥作用的领域。具体包括：

一是资源的可持续。这一领域并不是可以通过市场调节能自动实现的。从政府的角度看，应制定和实施扩展后续资源、延缓资源枯竭的相关政策，引导资源型地区对资源开采的适度节制和开源。一方面，对现有的资源要实行更加精细的开采或保留性的开采，以最大限度地利用宝贵的矿产资源，延长资源开采时限。精细的开采是指不断采取先进的技术手段，尽量将可开采到的资源都开采出来，同时，努力提高矿产资源的综合利用能力，如：推广先进适用的开采技术、工艺和设备，提高矿山回采率、选矿和冶炼回收率及劳动生产率，减少物资能源消耗和污染物排放，提高产品附加值。保留性地开采是指，根据市场需求的变化采取灵活方式确定开采量，以求实现矿产资源的最大价值，同时，一些战略性资源还可以进行原地储备，以防未来之急需。另一方面，要下大力气就近寻找接替资源，增加后备资源储量，延长矿山年限。2004年起全国启动了危机矿石接替资源找矿专项，其主要目标是在有资源潜力和市场需求的老矿山周边或深部，新发现并查明一批储量，延长矿山服务年限。

二是产业发展的可持续。在产业发展中，资源型城市的重要特点就是以资源为主的单一产业结构，在未来可持续发展过程中，它重点将涉及到衰退产业的援助、接续替代产业的培育、循环经济产业链的构建，节能与资源的综合再利用等；而这些行业和领域的发展都不同程度地存在着市场的不完全性，需要政府发挥一定的作用。具体来说：在衰退产业的援助中，既包括落后产能的淘汰也包括通过技术引进与创新、提升衰退产业的竞争力的内容。

从政府的具体作用领域看，通过行政管制加快落后产业的淘汰，通过社会保障覆盖面的扩大，保障关、停、并、转企业员工的基本生活，创造良好再就业和创业环境，解决下岗职工的就业和创业等。在资源的综合再利用过程中，通过一定的优惠政策，大力推进共伴生资源和尾矿、废弃物综合利用。在油气开采与加工、煤炭采掘与转化及其他矿业开采与加工企业中，大力推广清洁生产技术，积极发展循环经济。对于符合循环经济要求的企业和项目，各级人民政府可给予一定的投资补贴和优惠政策支持。

除了上述产业领域外，接续替代产业的培育应特别关注于资源枯竭城市。国家及各省相关部门在规划重大产业项目布局时，应适当向资源枯竭型地区倾斜，帮助其寻找新的经济增长点。在资源枯竭型地区，可以采取的措施有：直接投资建设公共基础设施，促使交易成本降低；推出优惠的土地、税收政策，以吸引外部资金进入；适当下放审批权限，提高政府服务效率；降低行业准入门槛，鼓励自谋职业、自主创业；通过政府采购以及银行的政策性优惠贷款，培育、扶持接续产业，促进其更好地发展。

 

对策篇

财税政策支持的路径和建议

考虑到资源型城市在参与国债项目遴选时，往往不具备竞争优势而难以入围，可在国债和中央预算内资金中专门安排一部分支出，用于支持资源型城市发展。国家政策性银行和其他金融机构应根据各自的经营领域，积极为资源型城市经济转型提供金融服务。国家在进行生产力布局时也应适当向资源型城市倾斜。

灵活运用多种财政投入方式

财政投入支持资源型城市可持续发展的重点领域包括：一是资源型城市的基础设施建设；二是资源型城市产业结构的优化，包括资源型产业技术水平的提升和非资源类产业的发展；三是资源型城市民生的发展，包括各项社会事业以及社会保障制度的完善。

除财政渠道外，还可以考虑建立专项基金、发行国债、土地使用转让、BOT等多种筹资方式，来缓解资源型城市可持续发展过程中的资金压力。加大对资源型城市的支农支出，帮助当地开展农业产业化经营，延长农业产业链条，支持发展以农产品加工为主的乡镇企业，促进城乡产业对接，缩小城乡二元经济差距，实现城乡共同繁荣。

加大人才培养和引进的财政支持。资源型城市中，掌握发展区域主导优势产业关键技术和高水平管理才能的关键人才严重缺乏。鉴于当地的财政现状，可由政府免费提供再就业培训，充分挖掘现有人才潜力；对于急需的人才，资源型城市在短期内难以培养出来，则要通过吸引现成的人才，可由省级政府专门设立扶持资源型城市的人才引进专项资金。

实行矿产资源补偿费率的弹性化。现行的矿产资源补偿费率是比例费率，从始至终不变，而资源开采企业的经营具有周期性特点，不同时期的投入产出比是不一样的。在稳产期，缴纳矿产资源补偿费并不困难，但是到了衰退期，随着开采难度的增加，回采率降低，资源补偿费增加，使原本就深陷困境的企业雪上加霜。因此，应该针对企业发展的不同阶段确定不同的费率，以体现量能负担，保证矿产资源补偿费的及时足额入库。

考虑提高矿产资源补偿费的地方留成比例。随着我国很多资源大省都已进入资源衰退期，这些资源大省的经济实力普遍不强，财政支出的压力很大。因此，国家可以考虑在分成比例上适当上调省级政府的留成比例，缓解各省目前的财政压力，切实保证资源型城市转型的财力需要。与此同时，在中央、省、市间进行收入分成过程中，尽量将收入留在资源型城市，以利于资源型城市在环境恢复、生态建设等诸多方面的投入。

推动资源税和环境税改革。重点完善资源税、环境保护税等与资源节能使用和环境保护相关税种的征收；完善消费税制度，将部分严重污染环境、大量消耗资源的产品纳入征收范围，以促进资源节约和环境保护。

完善相关金融政策措施

针对资源型地区经济社会发展的特征和金融服务供给不足的现实，实施差别化货币金融政策，促进资源型区域金融系统的发展，引导社会金融资本支持资源型地区实现可持续发展。

在此基础上加大政策性金融支持。主要内容包括：（1）通过政府注资、发行金融债、同业借款、股权融资等方式鼓励建设全国性或区域性资源型城市转型发展政策性银行，为资源型地区的转型发展提供基础设施建设、重大产业培育发展资金。（2）加大对中小企业信贷的政策性支持。允许资源型地区地方政府将各部门所掌控支持中小微企业发展、科技创新等各类专项资金进行整合，设立中小企业发展暨科技创新风险资金池，按照协议比例与银行共同承担中小企业贷款暨科技信贷的风险损失，鼓励商业银行为中小企业尤其是科技型中小企业通过信贷产品创新（包括股权质押贷款、知识产权质押贷款、“信贷+股权”、“信贷+期权”等）方式增强对中小企业的信贷支持。（3）鼓励资源型地区中小企业在全国中小企业股份转让系统挂牌上市融资。允许资源型地区政府通过政府采购方式对本地中小企业在全国中小企业股份转让系统进行挂牌上市前辅导，尤其是通过一定的优惠政策解决中小企业股份制改制过程中遇到的一些问题（例如税收），降低中小型企业尤其是科技型企业股转融资成本。政策性金融措施主要适用于各阶段需要政府扶持的基础产业和中小企业。

此外，考虑设立产业投资基金。设立支柱产业、高新技术产业投资基金。为资源型地区产业结构调整和升级建立中长期融资保障机制，提供资本金支持，确保重大项目资本金的长期有效供给。该政策主要适用于资源成长期、衰退期地区的支柱产业和战略性性产业。

促进体制机制创新

一是继续深化国有企业改革，大力发展民营经济。壮大民营经济是解决资源型城市内生发展能力不足的突破口。一方面要大力发展壮大本地民间发展力量，另一方面，要积极吸引外地民营企业的投资，发挥其市场适应能力强、增加本地劳动力就业等方面的积极作用。打破地域限制，除国家法律、法规明令禁止以及不符合本地产业发展功能定位的“三高”（高污染、高耗能、高排放）行业和领域外，都应允许其自主选择经营项目和经营方式。

二是转变政府职能。在强化社会管理与优化公共服务的过程中，城市政府应把减少环境污染、改善基础设施、创造就业机会、加强职业培训、优化投资创业环境、健全社会保障制度，以及完善城市功能等作为重要目标，为有效实现资源型城市向综合型城市的转变奠定良好的基础。

三是建立地矿间的沟通协调机制。建立城市地方政府、中央或上级政府、大型资源企业之间常设的协调与决策机构，由其统筹城市转型的各个方面，整合企业、城市与区域发展的各种规划，指导城市的有效转型和持续发展。

四是要建立资源开发补偿机制。这包括资源开发的历史补偿和未来补偿两个方面。资源开发历史补偿机制主要是针对资源已经或濒临枯竭的城市和原中央所属矿业、森工企业，国家给予必要的资金和政策支持，帮助解决其历史遗留问题，补偿社会保障、生态、人居环境和基础设施等方面的欠账，这一机制更多地适用于资源枯竭城市。资源开发的未来补偿机制，则主要是按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，建立相关准备金制度，以保证资源开采后期的生态环境修复和人员安置。

五是建立衰退产业援助机制。衰退产业援助机制是国家从区域经济协调发展的角度，通过财税扶持、资金和项目支持、信息技术、减轻企业社会负担等方式，对因为资源枯竭而衰退的资源开采产业进行相关的直接援助，主要目的是帮助企业克服衰退产业的退出障碍，降低转型成本，促进衰退产业要素的合理重组。

在资源枯竭型地区，国有资源企业的退出障碍主要有：职工安置、专用性固定资产处置、债务负担、原有社会职能移交等等。因此，可以通过政策手段进行必要的帮助和支持，比如，在财政政策方面，对企业的技术、安全等产业改造通过相应的补贴和基金予以支持，对购买衰退产业固定资产的企业给予补贴，向失业职工提供就业指导、技能培训，对录用指定下岗者的企业进行补贴，以及延长下岗失业救济金、就业保险金支付期限；在金融政策方面，对衰退产业在偿还率上给予较大的照顾，加速其不良贷款的核销；在税收政策方面，允许衰退产业加速折旧、在税前增列必要费用，对购买衰退产业固定资产的企业给予增值税转型试点待遇等。

 

延伸

资源型城市可持续发展的内涵

资源型城市可持续发展包括经济、社会、生态环境及资源等子系统，经济可持续是资源型城市可持续发展的核心内容：一方面，与原有的经济体系相配合，要保证经济运行的连续性，在此基础上对现有资源的开发与利用进行深层次利用与加工，增加其附加值；另一方面，经济的可持续性要建立在创新的基础之上，要有新的经济增长因素，要有新的经济竞争力，要有新的主导产业。

社会可持续发展的内涵应包括：改善人类生活质量，提高人类健康水平，创造一个保障人们享有平等、自由、教育等各项权利的社会环境。生态环境可持续发展是资源型城市实现可持续发展的基础和必要条件，其要求是以保护自然为基础，与资源和环境的承载能力相适应。资源是资源型城市可持续发展的物质保障，为此，就要求合理有效的利用资源，延长其服务周期与年限，同时通过新技术、新领域寻找新的替代资源，以便资源型城市资源供给可持续。

政府干预是资源型城市可持续发展的重要条件

1．资源开发的可持续性需要政府干预。

我国面临13亿人口的压力，资源总量虽多，但是由于资源结构性短缺问题突出，资源的消耗与积累难以平衡发展。在这种背景下，保障资源在经济社会发展中的重要战略作用，需要政府进行干预。

2．资源型城市发展中产业结构调整需要政府干预。

资源型城市以资源优势立市，很容易形成单一产业结构。尤其在资源开发进入衰退期之后，资源型城市的经济发展往往陷入困境，通过自身也难以实现产业结构调整。因此，必须要政府的干预，在资源开发生命周期的全过程中，考虑建立多样化的产业结构，实现资源型城市的可持续发展。

3．资源型城市发展的社会问题需要政府干预。

资源型城市面临的社会问题的压力大，主要表现在就业和社会保障方面。完善就业和社会保障体系是实现资源型城市可持续发展的重要内容，这也是政府的重要责任。

4．资源型城市发展的生态环境问题需要政府干预。

资源型城市面临的生态和环境保护压力比其他城市更为紧迫。通过政府介入建立相关制度和机制，避免资源型城市在发展过程中生态环境的破坏甚至出现生态危机。

我国资源型城市可持续发展的政策支持思路

财力支持和制度建设相结合，保持政策的连续性和稳定性。财力支持是资源型城市的可持续发展的重要财力保障。在国务院38号文出台后，全国各资源型城市特别是试点城市转型发展取得了阶段性进展，归结原因，主要在于中央财政的财力性转移支付以及产业政策、环境保护等一系列政策的支持和引导。

与此同时，更应注重制度的建设，可持续发展作为一项长期的任务，长期持续的大幅度财力支持是不可能的，只有从根本上建立起可持续发展的长效机制，如衰退产业的援助机制、资源开发补偿机制以及接续替代产业的扶持机制等，才能真正从机制上确保资源型城市可持续发展目标的实现。

（据财政部财政科学研究所研究报告改编）

 

政策梳理

资源枯竭型城市的转型政策

资源枯竭型城市是指以资源开发加工为主导产业，但资源开发进入衰退或枯竭过程的城市。资源枯竭型城市面临经济下滑、大量失业和环境危机诸多矛盾，因此成为世界性难题。中国共有118座资源枯竭型城市，涉及总人口1.54亿。资源型城市转型可分为三个层次，为居民建立基本社会保障体系，为企业寻找新的活力，为城市寻找新的定位。

早在2001年，关于资源型城市的持续发展问题就已经进入了国家决策层的视野。2001年，国务院确定辽宁省阜新市为唯一的资源枯竭型城市经济转型试点，自此拉开了资源型城市转型的序幕。

2007年10月15日，“帮助资源枯竭地区实现经济转型”这14个字首次出现在中共十七大政治报告中，几十个深陷枯竭困境的城市开始尝试转型。2007年12月18日，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》正式下发。

2008年3月17日，国务院公布首批12个资源枯竭型城市名单；2009年3月，再次公布第二批32个资源枯竭城市。

国家财政对资源枯竭型城市给予了种种政策扶持。其中最重要的一项，是中央和省级财政要加大对资源枯竭城市的一般性和专项转移支付力度。为此中央财政设立了针对资源枯竭型城市的财力性转移支付，以增强资源枯竭城市基本公共服务保障能力。具体而言，这笔钱重点用于完善社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施、专项贷款贴息等方面。

2007年，中央财政设立了资源枯竭城市转移支付。经国务院批准，阜新、辽源、伊春、石嘴山、抚顺、乌海、钟祥、万山区、井陉矿区等69个城市（县、市辖区）分三批陆续纳入资源枯竭城市转移支付范围。财力性转移支付的目的在于帮助资源枯竭城市休养生息，使其能够轻装上阵，赢得平等参与竞争的机会。

2013年中央财政又加大对资源枯竭型城市的支持力度,中央对地方资源枯竭城市转移支付168亿元，比上年增长5%。支持这些城市用于生态环境治理、城市基础设施建设、社会保障等。这是继《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022年）》之后，资源枯竭型城市再遇政策东风。

除了中央财税政策的支持，资源枯竭型城市还有望获得银行的专项贷款。资源枯竭型城市财力性转移支付的重要用途之一，便是设立对专项贷款的贴息优惠，以吸引银行设立专项贷款的措施。国家在重大建设项目布局时，将向资源枯竭城市适当倾斜，帮助其加快培育建立新产业，

此外，随着资源税制改革的推进，资源型城市通过资源税能够更多地分享到一部分收入，这也是中央财政支持的很重要的一方面。

据国家发改委《资源型城市经济结构转型》课题组统计，我国资源型城市涉及职工1000余万人，其中失业人数占职工比重7.2%，较全国城市平均水平高2.3%。这些城市正共同面临着涉及“生死”的产业转型问题。

越来越多的资源枯竭型城市走进公众视野，转型成功与否，不仅关系到数十个大小城市的命运，更关涉中国未来几十年的资源战略、经济前景。（韩馨仪）