怎样构建嵌入业务流程的财政监督机制

的十八届三中全会确立了全面深化改革的新思路，为加强财政监督工作指明了方向。财政部党组要求把十八届三中全会明确的改革意识、思路、方法内化为全面深化财政监督工作的强大动力，推动财政监督工作上水平、上台阶。

的十八届三中全会确立了全面深化改革的新思路，为加强财政监督工作指明了方向。财政部党组要求把十八届三中全会明确的改革意识、思路、方法内化为全面深化财政监督工作的强大动力，推动财政监督工作上水平、上台阶。专员办作为财政部履行财政监督工作的派出机构，今后一个时期要适应全面深化财政监督工作的要求，紧紧围绕财政中心工作，强化对预算执行过程的监督与控制，逐步建立嵌入业务流程的财政支出监督机制，将监督重点向支出预算和政策拓展，形成有序而富有成效的专员办工作新机制。

借鉴一项制度

借鉴成功的经验可以少走弯路，这已经为我国改革开放的实践所证明。研究专员办职能转型问题，笔者认为可以借鉴法国公共会计师制度。

十九世纪初，法国建立了公共会计师制度。经过上百年不断补充完善，这一制度内容十分丰富、体系相当完备。从研究专员办职能转型角度，法国公共会计师制度有两个方面的经验最值得借鉴：一是机构设置和人员配备。法国的公共会计覆盖了国家所有的政府机构和非盈利组织部门。在这些机构或部门中，其主要会计人员均由经济财政部派出，他们在行政编制上隶属于经济财政部，与其所在单位没有任何经济利益关系，这种独立身份不会受到部门的影响和支配，有利于发挥公共会计人员工作的自主性和积极性。目前，法国经济财政部在全国设置了4000多个办事处，共配备了6万多名公共会计师。二是运行原则。法国公共会计师制度的核心是实行决策与控制相分离。在保证公共会计师独立身份的前提下，部门根据国家预算代表政府和各事业单位作出各项开支决定，计算支出金额，发出请求拨款指令，但他们没有付款的权力。具体的付款任务由公共会计人员执行。公共会计人员根据预算法所赋予的职责，对部门的付款申请指令进行审核，如果发现不符合有关规定，他们有权拒绝执行该项付款指令。

从法国公共会计师制度中，我们可以得到以下结论：一是公共会计师由法国经济财政部派出，各地机构直接隶属于法国经济财政部；二是公共支出预算编制、审核和执行相分离，公共会计师直接监督预算执行；三是各项公共支出的付款必须由公共会计师审核确认。这些基本结论对于研究专员办职能转型有着积极的借鉴作用。

立足两项改革

当前，专员办职能转型需要以两项改革为基础，只有两项改革到位，专员办职能转型才能真正到位。

一是以事权与支出责任划分为基础。事权划分是划分支出责任的基础，只有支出责任清晰，才能明确监督的边界。长期以来，中央和地方事权划分不清晰，导致监督错位、边界不清、效率不高。只有在事权和支出责任划分清晰的基础上，把监督中央政府事权和支出责任落实职责确定为专员办的职能，才能防止专员办职责边界无限扩大。

二是以国库集中支付制度改革为基础。近年来，我国借鉴国际经验,对财政国库管理体制进行了改革，建立了以国库单一账户体系为主要内容的国库集中支付制度,规范了财政支付程序，即预算单位向财政国库支付执行机构提出支付申请或用款额度，财政国库支付执行机构对支付申请或用款额度审核后，向代理银行发出支付令或用款额度。从国库集中支付程序上看，无论是直接支付还是授权支付，都需要财政部门对支付申请进行审核并发出支付指令，用款单位才能收到财政拨款。因此，国库集中支付制度的改革为专员办嵌入财政支出业务流程提供了基础，也为专员办介入中央财政支出审核流程提供了可能性和可行性。

找准三个定位

专员办职能转型首先要解决定位问题，只有找准定位，才能为切实履行职责奠定基础。

一是定位于日常监督。目前，财政部授权专员办日常审核事项大约有10多项，大量的工作是各种专项检查，约占专员办年度工作量的80%以上。这种以集中式的事后检查为主的财政监督方式，难以实现全方位全过程的跟踪问效，违纪违规问题都是在事后发现，大量的损失已经形成，处理处罚难度都很大，财政监督社会效益较低，且事后检查与审计交叉重复。因此，要改变专员办以事后检查为主的工作方式，强化在财政、财务、会计管理中的日常监督作用，从源头和执行过程中强化财经纪律，把违规违纪问题消灭在萌芽状态和过程当中。

二是定位于中央预算执行。当前，财政管理主要问题是预算编制不实、执行中随意调整预算以及财政资金使用效益不高等。改变这种状态应发挥各地专员办作用，直接介入预算编制和执行，以中央预算执行为中心，充分发挥专员办第三方监督的作用，在中央预算执行的付款流程中嵌入专员办付款审核环节，实现中央预算资金节约高效。

三是定位于中央财政管理在地方的延伸。专员办职能转型要发挥就地监管优势，作为财政部在地方管理的延伸机构，代表财政部加强中央财政资金的事前和事中监控，建立起覆盖中央财政资金运行全过程的监督机制。

履行四大职能

目前，专员办承担的工作主要根据年度财政中心工作确定，临时性交办的多，经常性固定的少。专员办职能转型要以三个定位为基础，取消与其他部门交叉重复或者其他部门可以承担的工作，按照有舍有得原则，突出财政管理特点，赋予专员办财政管理职责。转型后应主要承担以下四项职能。

一是中央非税收入监管。按照非税收入来源级次，政府非税收入中属于中央级收入部分，均应由专员办按就地原则实施监督管理，履行就地征收和监缴的职责。

二是中央转移支付监管。应按照事权和支出责任划分合理确定专员办中央转移支付的监管边界：属于中央政府的事权，其支出责任全部由中央财政承担，专员办全程直接监督；属于中央和地方共同事权，中央财政给予部分专项补助，可纳入专员办直接监督范畴，地方财政予以配合；属于地方事权，即使中央财政通过一般转移支付给予补助，也应当由地方财政负责监督，专员办可不介入监督管理，但是考虑到国家财政宏观调控需要，对于一些涉及国计民生事业，可保留专员办事后监督检查的职责。

三是会计信息质量监管。有必要建立会计报表单一来源机制，通过计算机联网实现会计报表适时报备，专员办能够适时对会计信息进行监控分析，做到从源头上治理会计信息失真问题。

四是中央基层预算单位综合财政监管。中央基层预算单位是中央本级部门预算的重要组成部分，其预算纳入中央部门的部门预算，由财政部审核。应该发挥驻地专员办的作用，承担对中央基层预算单位预算的编制审核、执行监控、效果评价和资产管理等工作。（作者单位:吉林专员办）