扩大营改增对全面深化改革的“荆轮效应”

我国的发展已经进入一个结构性风险叠加期，各种结构性问题引发的风险在相互传递并叠加在一起。经济结构、社会结构、权力（权利）结构、利益结构、区域结构以及全球结构都面临着严重的脆弱性风险，并彼此影响，相互叠

我国的发展已经进入一个结构性风险叠加期，各种结构性问题引发的风险在相互传递并叠加在一起。经济结构、社会结构、权力（权利）结构、利益结构、区域结构以及全球结构都面临着严重的脆弱性风险，并彼此影响，相互叠加，唯有进行全面的深度的结构性改革，才能化解风险，在全球竞争中赢得发展的先机，实现伟大复兴的中国梦。

跳出税收本身，把当前正在推进的营改增置入结构性改革的这个大背景来观察，营改增的使命就不应仅仅是两个税种之间的转换，而应撬动我国的结构性改革，并顺势全面推进结构性改革的深化。站在这样的视角来看营改增，其改革的价值已经远远超出财政改革本身。做出这样的判断，并非是人为地夸大营改增的意义和作用，而是要重新评估营改增给我国全面深化结构性改革所带来的策略性机遇。越是复杂的改革，就越是需要良好的改革策略。营改增作为结构性改革的一个有效切入点，具有争议少、阻力小、关联面大的特点，具有产生改革“荆轮效应”的条件。推进营改增，更高层次的目标是要不断扩大其改革的“荆轮效应”，对全面结构性改革形成一种不可逆的推动机制。

营改增改革“荆轮效应”已经显现

营改增两年多来，共有约373万户企业实现税制转换，减税规模超过1800亿元。更重要的是，营改增撬动了我国的结构性改革，并形成了不可逆的改革效应。

推动税制改革，并对财政体制改革带来了不可逆的影响。

营改增遵循了“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税制改革原则，其税制改革的成效已经显现。营业税彻底退出，我国现有18个税种减为17个，且增值税将覆盖所有的行业和企业，简化了税制；营改增解决了重复征税的问题，提供产品和服务的纳税抵扣链条完整连接，服务业内部的抵扣链条也更完整，拓宽了税基；根据行业承受能力增设低税率，17%的基本税率将可能不再是“标准”；对混合提供货物和服务的企业分别征税带来的征管成本在营改增后可以解决，并减少征管漏洞。显而易见，营改增推动了税制的完善。

营业税在地方收入中的比重一般占到40%，是地方财政的重要收入来源。营改增给中央地方财政关系带来了不可逆的影响，分税制的再一次改革不可避免。营改增过程中采取了一种过渡办法——营改增收入入地方库，中央不参与改革带来的增值税增量分成。这种做法显然是权宜之计，地方税体系的重构、事权和财权的重新划分，建立中央、地方事权与支出责任相适应的制度，将是营改增产生的“荆轮效应”。如果没有营改增，在现有中央地方既得利益格局下，财政体制改革很难正面启动。营改增“无痛苦”地打破了既得利益格局，也就顺势启动了中央与地方之间的财政关系改革。

推动市场与政府关系改革，为二者作用的归位提供了无阻力路径。

十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。营改增是实现两者作用归位的一个无阻力路径。增值税替代营业税，税制的中性化特征增强，进一步降低了税制对市场产生的扭曲性。尤其是随着第二、第三产业税制的统一，消除了给第二、第三产业带来的税制歧视，有利于要素在第二、第三产业之间的自由流动与重组，市场在产业分工与协作中的作用由此增强，促进制造业与服务业的融合发展。制造业购买服务，可以获得增值税发票作为进项税额抵扣，与不能抵扣的情形相比，减轻了制造业的税负。营改增鼓励制造业购买服务，尤其是生产性服务，如技术研发、技术转让和咨询服务等，服务业的市场也相应扩大。二元税制导致的税收障碍被消除，推动了市场、政府在结构调整、产业升级中的作用归位。

促进了经济的结构性改革和创新。

加快传统产业转型升级，推动服务业特别是现代生产性服务业发展壮大，实现经济结构的高级化，是我国当前防范发展风险的关键。这需要微观与宏观两个层面的结构性改革和创新。从微观层面观察，营改增消除营业税重复征税和不能抵扣的弊端后，会激励企业经营模式创新。即企业会放弃自我提供服务的“全能模式”，转向更多选择外购服务的专业化经营模式，从而提高企业竞争力。企业经营模式创新在全球创新体系中占据越来越重要的地位，面向全球化的竞争，技术和产品的创新对企业来说只是要素的创新，而事关企业生死存亡的是经营模式的创新。营改增对此具有激励的作用。从宏观层面来看，对经济结构也具有改革效应。2013年，第二产业增加值比重为43.9%，第三产业增加值比重为46.1%，第三产业增加值占比首次超过第二产业。营改增对这种结构性变化无疑地产生了积极的影响。无论是在微观，还是在宏观，营改增引发的这种结构性变化和创新一旦产生将不会逆转，产生连锁反应。

积极创造条件，扩大营改增改革“荆轮效应”

如果说过去的改革主要是为经济增长扫清道路，那么，当前及今后的改革主要为经济、社会结构和政治结构的调整优化创造条件。全面深化改革的深层内涵，是利益结构的全面调整，实现国家、企业和个人之间的利益均衡。这是一个充满阻力和不确定性的艰巨过程，营改增是这个复杂过程中启动无阻力的重要的一步棋。这一步棋走好了，可为全面深化结构性改革提供不可逆的动力。

按照税收中性原则，完善营改增。

一是完善税基确认。理论上，税基就是增值额，容易确认，但一旦涉及具体的行业，问题就会变复杂，如金融服务业。从事存贷款金融业务，其增值额就是利差，但服务对象是存款人和贷款人，无法针对利差来征收增值税并给服务对象开增值税发票。现在还未实现营改增的行业，如建筑业、金融业、不动产交易，都是难度大的行业，其增值额的确认和抵扣认定都需要大数据的支持。二是统一税率。营改增试点阶段，共有原17%、13%两档税率和新增11%和6%两档税率，以及出口零税率和优惠税率。税率档次增多，表明不同行业的税负水平不同，而行业间存在的交叉和融合，会让不同税率产生类似于税制分设的负面效果，即从原来两种税的非中性到一种税多税率的非中性，扭曲市场作用。因此，尽快统一税率，是完善营改增的重要内容。三是化解征管风险。增值税和营业税以前分别由国税和地税系统征管，营改增打破了两部门既定的分工，存在由于征管部门转换而造成征管漏洞扩大的风险。同时，对货物征收增值税已有成熟做法，对服务征税尚在探索阶段，而且服务业增值额的确定和抵扣的确认难度高于制造业，也容易产生税收漏洞。这些风险和漏洞难免被某些企业利用。2013年，税务部门开展营改增试点行业专项整治，检查营改增试点企业6958户，查补税款3.9亿元。这说明征管漏洞依然存在，不可小视。

平衡好财政的短期风险与长期风险。

结构性减税和周期性减税叠加在一起，加大了财政的短期风险。减税有利于短期稳增长，扩大一点财政的短期风险是值得的，但能否避免财政的长期风险，取决于短期稳增长能否与结构性改革形成有效关联，为长期增长提供动力。

营改增为企业减负的同时也造成了财政收入的减少。据静态估算，营改增到位的减税规模约9000亿元，大规模减税有利于增强经济增长后劲，但会扩大财政的短期风险。2012年新一轮经济下滑以来，GDP增长率和财政收入增长率都出现了大幅滑落，经济放缓形成了日益确定的减收预期。同时，为了解决营改增试点过程中部分企业税负增加的问题，地方财政设立专项资金给予财政补贴。暂且不论补贴的公平性和合理性，其增加的支出也会进一步加大财政的压力。

化解财政风险的路径依赖于通过减税，促进结构性改革，激活经济社会活力，培育新的经济增长点，从而扩大税源，为税收收入稳定增长奠定基础。当前的改革需要对短期风险和长期风险做出权衡，在财政风险和结构性改革之间寻求平衡。

以营改增为契机，推进中央与地方政府职能转变。

若营改增之后，只是简单的改变增值税的分享比例，亦或根据保持现有中央和地方财力格局总体稳定的要求，重新划分中央税和地方税，那么营改增也会沦为一个“权宜之计”的改革，全面深化结构性改革的策略机遇将会丧失。

以营改增为契机，重构中央与地方财政关系、重建地方税体系，以此带动中央与地方政府的职能转变。中央与地方财政关系不仅涉及财权，对构成财政体制的三要素——事权、财权和财力——都要重新匹配组合。财权划分上要综合考虑税权、费权、产权等，彻底调整中央和地方财权划分范围和方式。对中央和地方事权划分进行调整，使广义财权、事权划分同步推进。事权调整，实际上就是中央与地方政府职能的调整，借此机会，可促进政府职能转变。同时，地方税体系的构建，对地方政府行为方式有重大影响。如何把地方政府的积极性引导到转变经济发展方式这个战略方向上来，是地方税体系构建的重要目标。构建主要以消费为税基的地方税体系，有利于淡化地方政府的“生产职能”，以避免地方区域间“恶性竞争”对市场决定性作用的妨碍，更好地发挥地方政府在经济社会发展中的作用。

推动中央与地方政府职能转变，提高政府治理的有效性，全面深化结构性改革，应当是营改增的更高目标指向。