厘清政府购买公共服务的认识误区

编者按随着政府购买公共服务实践的推进，相关的理论研究也在不断拓展。为了让读者更加全面深入地认识和理解政府购买公共服务，本报从本期起刊发国内研究者的理论成果，敬请关注。 在政府治理的多种市场化路径选择中

编者按

随着政府购买公共服务实践的推进，相关的理论研究也在不断拓展。为了让读者更加全面深入地认识和理解政府购买公共服务，本报从本期起刊发国内研究者的理论成果，敬请关注。

 

在政府治理的多种市场化路径选择中，政府购买公共服务因其在削减政府规模、节省成本、提高服务效率以及服务意识方面的优越性，而备受各国政府推崇，成为公共部门改革中最为引人瞩目的一种制度安排。由于我国政府购买公共服务刚刚起步，不少人对政府购买公共服务基本内涵的认识还存在很多误区，为了更好地发挥政府购买公共服务作为一种治理工具的作用，就必须首先对其基本概念、范围以及类别进行明确界定。

从辞源的意义上讲，政府购买公共服务由政府购买和公共服务两部分组成，因此，要明确政府购买公共服务的涵义就需要先对政府购买和公共服务两个概念进行界定。政府购买涉及三个方面的问题，即资金来源、购买形式和供应方。首先就资金来源来讲，因为购买主体是政府，所以资金来源也就只能是财政资金；其次，因为在政府购买公共服务中，政府只是作为一般性的市场主体参与到购买行为之中，依照平等主体的市场交易原则，购买的形式自然就是合同契约的形式；最后，政府购买的供应方实际也就是公共服务的供应方，即公共服务的生产者。据此，政府购买就可以理解为政府利用财政资金以合同契约的形式向供应方购买公共服务的一种行为。

那么什么又是公共服务？从理论上讲，界定公共服务可从三个维度，即公共物品角度、提供主体的角度（以政府为主体）和服务内容的角度。从公共物品的角度可以把公共服务界定为提供公共产品，但实际上这样的界定是有偏颇的，因为公共服务提供的不仅仅是公共产品，也包括混合产品和特殊的私人产品，比如说政策扶持下的一些私人养老院等，以公共产品来定位公共服务就在无形中缩小了公共服务的范围。但如果从提供主体的角度来把公共服务定义为政府或其他公共组织为满足社会公共需要而提供的产品和服务的总称，这样的界定同样是不全面的，因为从实践层面来看私人资本设立的大量慈善基金已经渗入公共医疗、教育以及养老等方方面面，其在公共服务的提供体系当中占据了重要的位置，而且所占份额也在逐年扩大，因此仅从提供主体的角度来界定公共服务会显得与实际情况格格不入。综上，从服务的角度来界定公共服务就成了仅存的一种选择。公共服务首先是一种服务，而根据《辞海》对服务的解释，服务内容可以界定为：以提供非实物形式活劳动而满足他人需求的劳务。服务从对象上来讲可分为私人服务与公共服务，而二者的本质区别则在于是否是为了公共利益的需要。因此，从服务的角度就可以将公共服务界定为：为了公共利益的需要，而向不特定社会大众提供的非营利性和非实物形式的服务。

因此，把政府购买和公共服务的概念结合起来，我们就可以对政府购买公共服务进行界定：为了公共利益的需要，政府以财政资金转移为形式，通过平等地订立合同契约等方式，向其他组织或者个人购买非营利性和非实物形式公共服务的活动。

政府购买公共服务的分类综合现有公共服务分类的典型框架，主要有以下几种划分方法：从地域的角度可将其分为全国性和地方性公共服务，从公共财政支出的角度可以将其分为维持性、社会性与经济性公共服务，根据政府的职能体系的标准可以将其分为主权服务、社会和文化服务以及经济服务等。

但是以上分类方法在我国政府购买公共服务的实践中均没有被采用，其原因就在分类方法过于简单或者子概念交叉过于复杂。从我国的实践来讲，除国家安全、保密等事项外，政府购买公共服务主要有十个方面的内容：（一）教育类公共服务，包括义务教育、高中以及高等教育、幼教、特殊教育、职业教育等等；（二）科技类公共服务，包括基础与应用科技、重大与一般科技、研发与生产制造科技、硬件与软件科技等；（三）医疗类公共服务，包含常规医疗、保健性医疗、传染病医疗、职业病医疗等；（四）社会保障类公共服务，包括养老社会保险、医疗社会保险、失业保险、工伤保险、生育保险等；（五）环境类公共服务，包含自然环境、水气环境、公共交通等；（六）经济类公共服务，包括生产性服务、商业性服务、农业服务、公共资源服务等；（七）安全类公共服务，涵盖了生产安全、消费安全、社会安全等；（八）救济类公共服务，包含孤寡救济、养老救济、灾害救济、贫困救济、慈善救济等；（九）文化类公共服务，包括传媒服务、文艺演出、文化遗产等；（十）司法类公共服务，包括法律援助、监狱服务，司法鉴定等。

以上政府购买公共服务的范围界定仅是理论上的分析，实践中是不可能将以上事项全部纳入到政府购买公共服务的范围之中的，但是政府购买公共服务覆盖范围的大小在某种程度上决定了公共服务市场化程度的高低。本文的目的也就在于厘清关于政府购买公共服务的认识误区，提升政府购买公共服务作为政府治理工具的社会关注度，为公共服务市场化水平的进一步提升做好准备。

（作者单位：中国人民大学公共管理学院）