透过美国进步时代看当下中国现代财政制度的建立——访香港中文大学教授王绍光

杨光：近期中央提出，到2020年基本建立现代财政制度。您在多年前出过一本书《美国进步时代的启示》，书中所提的美国现代财政制度的建立在现在看来似乎对我们仍具借鉴意义。美国在19世纪末面临的问题在当今的中

杨光：近期中央提出，到2020年基本建立现代财政制度。您在多年前出过一本书《美国进步时代的启示》，书中所提的美国现代财政制度的建立在现在看来似乎对我们仍具借鉴意义。美国在19世纪末面临的问题在当今的中国也不同程度的发生。那时的美国现状是腐败横行、假冒伪劣、重大灾难屡屡发生、其他社会矛盾异常尖锐。危机也是转机，美国在这个时期进行了一系列深刻的制度建设，其现代国家的基础就是在这个时期奠定的。到20世纪20年代，美国建立了一个高效的现代国家机器。没有在进步时代打下的基础，罗斯福的“新政”不可能成功，“福利国家”不可能出现，美国资本主义的命运也许完全会是另外一种结局。在您看来，美国现代财政制度的建立对于整个国家治理的影响是怎样的？

王绍光：“进步时代”也是美国现代财政制度的成型期。在此之前，美国财政制度既杂乱又低效，藏污纳垢，完全不对民众负责。就收入而言，那时的税种极多，凡是想象得出的名目都可用来向民众征税，与今天中国的一些乱收费和罚款现象类似。但那么多税种却无法使国家汲取足够的财政收入。就支出而言，那时还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。这样，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，为贪赃枉法留下无数机会。

在“进步时代”，美国从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。相对以前杂七杂八的税种，所得税有三大优势：一是简单，用一个税种替代了—批税种；二是公平，税负是依据经济能力分配的；三是高产，这一类税产生的收入比其他任何税种都多。这三大优势有助于缓解美国当时面临的严峻挑战，急剧的社会变迁引发尖锐的阶级冲突，而政府缺乏再分配能力应付。种种危机。在以后的年代里，所得税在美国财政制度中扮演了“挑大梁”的角色。事实上所有发达国家都或迟或早经历了引入所得税的过程。现在，所得税在所有这些国家都是最重要的税种。在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度。直到20世纪初，在美国，所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。马寅初先生1914年在其英文著作《纽约的金融》中指出了这些制度缺陷。在这种情况下，美国虽然号称民主，民众实际上根本无法对政府行为进行有效监督。结果，腐败现象屡禁不绝。

杨光：美国对腐败的开战好像是从预算开始的？

王绍光：对。人们对腐败的厌恶和愤怒成了改革的动力，一个旨在推动纽约市预算改革的行动始于1905年。预算改革者指出，预算问题绝不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。改革派的意思很清楚，与其对人们的愤怒置若罔闻，听任矛盾激化，不如进行预算改革，缓和社会冲突。

杨光：什么样的预算才算是现代意义上的预算呢？

王绍光：弗里德利克·克莱文兰德1915年在他的《美国预算观念的进化》中，提出了以下几条：首先，它是—个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。其次，它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。第三，它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。第四，对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。第五，这个计划必须对政府的行为有约束力，没有列支的项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。第六，这个计划必须得到权力机构(议会)的批准，并接受其监督。第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。在预算改革者看来；腐败不是人品问题，而是制度问题。只要制度安排上存在大量漏洞，腐败的出现是必然的，不管花多大力气反，不管惩罚力度有多大，效果也不会明显。因此，要降低腐败出现的可能性，重点必须放在堵塞制度漏洞上。预算改革的目的正是为了堵塞制度漏洞。

杨光：美国对预算的立法也是从这时开始的吧？

王绍光：在预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。当然这份预算还很粗糙，只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年，纽约市的预算日臻完善。到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836页。纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣，它们纷纷索要“市政府研究所”编制的(市政会计手册)，并派人到“市政研究所”举办的培训班学习。不久，“预算”这个词就像“民主”和“社会正义”一样变成美国的日常用语，任何政治参与者都能朗朗上口。到1919年，全国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法。终于在1921年，美国国会通过了“预算与会计法”。至此，美国的预算改革可以说是大功告成了。

杨光：预算改革对美国产生了怎样的影响？

王绍光：看似不起眼的预算改革对美国后来的政治发展产生了巨大的影响。一方面，它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善政府与民众的关系，增强了政府正当性。另一方面，它加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体运作效率，造就一个更加强有力的政府。在这个意义上，预算改革对缓解美国社会矛盾，挽救资本主义体制功不可没。

杨光：在您看来，美国的经验对我们建立现代财政制度有哪些启示？中国还需要解决哪些问题才能符合现代财政制度的要求？

王绍光：至少有两点启示：第一，公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不亚于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。第二，从收入和支出两方面改造公共财政是遏制腐败，加大政府透明度，调节收入分配，缓解社会矛盾，增强国家能力的制度条件。对于当下中国建立现代财政制度而言，该有的要素似乎都有了。需要指出的是，世上并不存在一个完美的“现代财政制度”模式，各国面临各种的问题与挑战。不可一概而论。

杨光：对于深化财税体制改革的目标——“建立现代财政制度”，财政部部长楼继伟日前接受媒体采访时表示，建立现代财政制度主要包括三个方面内容——政府预算制度、税收制度和事权与支出责任相适应的财政体制。他提出的这三个指标实际上在中国都是改革难度很大的，预算制度涉及到各部门既得利益，预算公开目前还很难做到全面；税收制度的背后实际上是中央与地方的收入盘子固化，地方缺乏稳定税源，只能靠预算外补（如土地财政盛行），结果百姓承担房价带来的高物价困扰；事权与支出责任相适应则表现为中央与地方财权事权不清晰的问题（自分税制改革至今已经20年了）。改革推不动，问题反而越积越多。这次提出改革时间表对于中国目前财政体制改革来讲就是要将这些推不动的改革往前推，您认为这其中最为紧迫的，或是牵一发动全身的改革应该是什么？

王绍光：现在谈财政体制改革，一般注意力集中在中央及各省的财政关系上。我认为，除了关注中央及各省的财政关系外，省内各级的财政关系至关重要，因为放到世界范围，中国每个省都是一个大型或中型国家。而1994年以来的改革一直着眼于中央与各省之间的财政关系。这是必要的，但又是不全面的。各省内部各级财政关系到底如何理顺？首先应允许各省有着不同的实践、进行不同的试验。在宪法框架下（单一制政府），允许制度多样性的竞争与学习是中国的体制优势。在财税体制改革方面也应这么做。

现在普遍对所谓“事权与支出责任相适应的财政体制”有误解，不少人将它理解为给省及省以下各级政府更多的税基与税源，使它们可以应付支出责任。如有人建议“给基层政府更多的财权，使其财权和事权基本对等，而转移支付只能作为必要的补充”。这种建议只在一种条件下可行，即国内资源分布比较均匀，各地经济发展水平不相上下，财政分权与自治的确会有助于提高财政资源的利用效率。问题是，作为超大型发展中国家，中国并不是如此。中国不仅省与省之间人均财政收入有天壤之别，各县之间的人均财政收入也相去甚远。放权和自治也许有天大的好处，但它们恰恰不能缩小财政收入方面的地区差距，尤其是不能解决落后地区的支出责任危机。实际上，大多数国家是不会让基层政府的财权与事权基本对等的。如果查看世界各国的财政收入和财政支出分布情况，就可以看出，不管是发达国家还是发展中国家，是联邦制国家还是单一制国家，财政收入往往集中在上级政府，尤其是中央政府手中。在单一制国家，中央掌握的财政收入一般高达90%左右；在联邦制国家，这个比重也一般高于60%。在财政支出上，中央政府所占的比重就相对小一些；不过，一般还是在55%以上。显而易见，中央政府掌握的财政收入比它支出所需资源要大得多。反之，省（州、邦）及省以下地方性政府财政收入比它们支出所需的资源要少得多，也就是说，财权与事权完全不对等。对比其它国家，中国中央政府财政收入与支出的比重依然出奇的低。这是谈“事权与支出责任相适应”时必须清醒认识到的。

中外比较给我们的启示是，要做到“事权与支出责任相适应”，出路也许不在于进一步下放财政收入权，而在于进一步将财政支出责任上移，并加大转移支付以缩小横向与纵向的财政不平等。具体地说，中央政府应集中更多的财力，保证在教育、卫生、社会保障等方面为全体公民提供大致相同的基本公共服务，不管他们是城市居民还是农村居民，是居住在东部沿海地区还是居住在西部偏远地区。中央政府承担更多责任后，就会相应大幅降低地方性政府的财政负担。至于另外一些基本性公共服务，则应该给地方民众和政府更大的自主选择权。但由于各地财政资源分布不平等，首先还需要中央政府加大财政转移支付的力度，尤其是一般性转移支付。加强中央财政转移支付与地方自治并不一定矛盾。上面已经说到，地方自治不应是财政收入方面的自立。但在各地人均财政资源一定程度均等化后，财政支出方面的自治仍是可以保障的。转移支付有两大类，一类是指定用途的特殊转移支付，另一类是自由度很大的一般性转移支付。在中央财政承担一部分最基本公共服务的前提下，中国应建立一种以一般性转移支付为重点、以特殊转移支付为辅助的复合型转移支付模式。这样做既可以确保基本公共服务的均等化，又允许各地在提供其它公共物品方面享有较大的自由权，还可以实现“事权与支出责任相适应”，岂不是三全其美！

 

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