资产评估服务财政支出绩效评价将有专业“标尺”

编者按：6月24日，财政部向十二届全国人大常委会第九次会议作了2013年中央决算报告。报告显示，2013年财政民生支出明显增加，支出更多地向民生倾斜。这些信息让人眼前一亮，公众的期望也随之而来。财政支

编者按：6月24日，财政部向十二届全国人大常委会第九次会议作了2013年中央决算报告。报告显示，2013年财政民生支出明显增加，支出更多地向民生倾斜。这些信息让人眼前一亮，公众的期望也随之而来。

财政支出花得效益怎样？用于民生的项目有没有达到真正的效果？要一一回答这些问题，财政支出绩效评价正当其时。作为第三方专业评估人，我国资产评估行业也早就参与了多项财政支出绩效评价项目，获得了委托方、监督方等一致认可。

今年4月30日，中国资产评估协会发布了《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，对资产评估行业助力财政支出绩效评价提出了细致的专业要求，并明确该指引于2014年8月1日起施行。及时的业务“指向标”，为资产评估行业支持财政支出绩效评价工作夯实了专业根基。

 

政策解读

发挥专业优势服务财政支出绩效评价

上海立信资产评估有限公司　杨伟暾、赵仕坤

4月底，中国资产评估协会根据财政部门的绩效评价管理与实践经验，在总结评估行业过去绩效评价业务和管理实践经验的基础上，针对绩效评价的特点，组织制定了《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》（下称“操作指引”），并将于2014年8月1日起施行。这是为了指导评估行业执行财政支出绩效评价业务，提升行业参与业务的整体能力而出台的。

提升行业参与绩效评价的整体成效

加强财政支出管理，强化支出责任，提高财政资金的使用效益，体现政府公共服务目标，一直是我国财政部门的追求。

2009年6月，财政部发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2009〕76号）。2011年4月，财政部又对76号文件进行了修订，发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）。2011年7月，《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）出台。2012年9月，财政部发布的《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》（财预〔2012〕396号）则要求“扩大第三方评价范围。探索引入第三方参与绩效管理工作，规范第三方参与行为，认真总结经验，充分利用已建立的各类智库，逐步扩大第三方参与的范围，提高评价结果的权威性和公正性”；“加强对社会中介机构等第三方组织的业务指导，建立第三方组织评价质量监控机制”。

这一系列文件都为第三方参与财政支出绩效评价工作做好了铺垫。

其实，作为第三方中介机构的重要组成部分，资产评估机构多年来一直积极参与财政支出绩效评价工作。近两年来，从中央到地方，财政支出绩效评价工作越发受到财政部门的重视，追求资金花得有效果成为了不少财政部门的重要标准，促成了绩效评价业务的大幅增长。

为此，中国资产评估协会多方总结参与财政支出绩效评价的资产评估机构的实战经验，针对绩效评价业务的特点和亟须规范的内容，及时出台了操作指引。

它以财政部绩效评价相关规定为指导，以相关法律法规为依据，强调了评估机构参与绩效评价的专业性。

可以说，操作指引的发布，给了行业从事财政支出绩效评价工作一颗“定心丸”，有利于指导和规范评估机构更好地开展绩效评价业务，更有利于提升行业参与绩效评价的整体成效。

更何况，早在2013年，中国资产评估协会在对资产评估市场业务类型进行全面梳理并发布《资产评估行业市场开拓路线指引（2013年）》（中评协〔2013〕219号）时，就为开拓创新市场领域提供了新的思路与途径。此次操作指引的发布，既是市场开拓路线指引在具体业务领域的落实，也有助于开拓评估机构业务视野，引导评估机构服务新市场。

三大指导思想定下“主旋律”

财政支出绩效评价的操作指引突出了三大指导思想，即专业性、可操作性、明确适用范围。这凸显了操作指引的主旋律：实用、专业、可行。

专业性主要体现在，操作指引针对绩效评价过程中的专业操作环节，结合评估行业的特点，对评估机构参与绩效评价的注意要点进行了规范。

通过适当规范评估机构参与绩效评价工作的基本程序，如绩效评价方案的制定、绩效评价指标体系的设定、数据的收集与分析、绩效评价报告的撰写等，操作指引又为评价人员提供解决实际操作问题的思路、方法和标准，落实了可操作性。

同时，操作指引专门针对项目支出绩效评价的实务操作进行了规范，评估机构执行其他类型财政支出绩效评价业务时也可参照，进一步扩展了操作指引的适用范围，力争做到高效指导、细致操作。

各操作环节均有具体指南

操作指引不仅在指导原则上凸显了实用性，还明确了评估机构参与财政支出（项目支出）绩效评价工作的程序、评价原则、评价方法，阐明了撰写绩效评价方案的原则、要求，指标体系的设计思路、方法及数据采集与分析的方法及要求，并就报告的编制思路、方法、内容、使用限制及结果应用等提出了明确的要求。

在财政支出绩效评价的各个环节上，都注重了实用性和专业性的落地，让评估人员可以直接按图索骥，操作相关业务。

目前，操作指引分为“总则”、“基本要求”、“绩效评价的对象和内容”、“绩效评价程序”、“绩效评价方案”、“绩效评价指标、评价标准和方法”、“数据收集与分析”、“绩效评价报告”、“附则”共9章41条，对7个环节提出了具体的操作要求。

第一，进一步确定了财政支出（项目支出）绩效评价的定义与对象。操作指引在《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）对于绩效评价定义的基础上，明确财政支出（项目支出）绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出（项目支出）的经济性、效率性和效益性进行了客观、公正的评价。绩效评价的基本内容通常包括：绩效目标的设定情况；资金投入和使用情况；为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等；绩效目标的实现程度及效果；绩效评价的其他内容。

第二，强调绩效评价方案要遵循4个原则。

绩效评价方案是绩效评价基本思路与方法的重要体现，也是质量控制的前提与基础。一个目标明确、内容翔实、科学合理的工作方案，对全面指导绩效评价工作、规范评价程序、提高绩效评价质量起到关键作用。为此，操作指引强调评估机构在制定评价方案时，应遵循可行性、全面性、客观性及简明性原则，并对评价方案的具体内容做出了较为详细的规定，主要包括：项目基本情况、绩效评价思路、项目调查主要方式方法及评价工作的组织与实施等。

第三，明确制定绩效目标的要求。

绩效目标是指绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果。项目绩效目标应当与部门目标高度相关，是设定绩效评价指标体系的基础。绩效目标通常包括预期产出、预期效果、服务对象或项目受益人满意程度、达到预期产出所需要的成本资源及衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标。评估机构在制定绩效评价方案时，应当明确项目在考核期间的绩效目标。如果项目在申请预算时缺少绩效目标、绩效目标不明确或绩效目标有偏差，评估机构应当与委托方进行沟通，根据评价依据及项目客观情况确定合理的绩效目标。

第四，强调绩效评价指标体系应重点叙述。

绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具，评价指标体系设定是绩效评价的核心和难点。操作指引强调评估机构在制定绩效评价方案时，应当对指标体系进行重点叙述，指标设定应考虑其实用性、可操作性和数据采集的可行性，且做到重点突出，选择具有代表性的指标。对于评价标准则应当尽可能地选择计划标准、行业标准、历史标准及其他经财政部门确认的标准，谨慎选用以经验数据和常识确定标准。

第五，列举了数据收集与分析的5个方法

数据是绩效评价指标打分的基础和依据。操作指引列举了数据收集常用的5种方法：案卷研究、数据填报、实地调研、座谈会及问卷调查。强调在数据收集过程中，应当遵循准确、详尽及客观的原则，确保数据来源的可靠性与真实性，并采用合理的方法对数据进行整理和分析。

第六，明确了绩效评价报告的主要内容。

绩效评价报告中，评价人员按照工作部署，将评价过程中所掌握的项目相关数据进行分析归纳，从而对项目资金投入的效益进行客观公正地判断，为决策者提供依据。操作指引明确了评价报告的主要内容，通常包括项目基本概况，绩效评价的组织实施情况，绩效评价指标体系、评价标准和评价方法，绩效分析及评价结论，主要经验及做法，存在问题及原因分析，相关建议，绩效评价报告使用限制等其他需要说明的问题，评估机构签章及相关附件。强调报告撰写应逻辑清晰，报告所提政策建议与分析的问题和不足应逻辑一致，相关建议应针对问题提出，前后呼应，切忌自相矛盾。

第七，明确了工作底稿的主要内容和保管要求。

评估机构应及时收集整理评价过程中形成的工作底稿和有关资料，并妥善保管。《操作指引》明确绩效评价工作底稿的主要内容，通常包括：项目开展过程中所收集的全部有效资料；绩效评价方案、专家论证意见和建议、业务约定书、调查问卷、实地调研记录、会议记录等相关工作资料；绩效评价报告、专家评审意见和建议、结果公开与应用情况等相关资料，为评估机构制定与管理绩效评价工作底稿提供思路。

独特优势赢得业界认同当然，除了评估机构之外，其他专业机构同样可以参与绩效评价业务。评估行业制定的操作指引，更有利于提升评估机构参与绩效评价业务的专业性，增强行业的服务能力。

而作为评估行业首项非价值估算类业务准则，操作指引不仅有利于促进行业发挥自身专业优势，积极参与财政支出绩效评价工作，拓展绩效评价新业务，也为行业今后制定其他非价值估算业务操作指引打下了良好的基础。

其实，资产评估行业开展绩效评价工作有着独特的优势。

一是相关经验丰富。资产评估执业人员在收益法及市场法运用过程中，大量使用了绩效评价的相关方法及评价理念，积累了丰富的经验。

二是知识结构多元化与绩效评价对象多样性相符。资产评估机构执业人员通常具备价值评估、工程技术、房地产、财务会计、税务、法律及财政管理等方面的专业知识。资产评估执业人员知识结构的多元化与财政支出绩效评价对象的多样性相符。

三是行业大力促进评估人员的专业能力提升。评估行业的高度重视，积极举办绩效评价培训及课题研究工作，促进评估执业人员能够更快更好掌握绩效评价的能力。

评估行业所具备的优势正是这几年评估机构积极参与绩效评价业务并取得成功的关键。在操作指引的指导与规范下，评估机构应积极参与财政支出绩效评价业务，不断总结经验，为财政预算绩效管理工作提供更好的专业服务。

 

意义

新指引促进新发展

江苏华信资产评估有限公司　马国彩

作为多次参与财政支出绩效评价的专业机构，我们一直在实务中探索，但也总是有些困惑,正是操作指引的发布实施，使评估机构多年的困惑有了答案，对评估机构参与财政支出绩效评价项目发挥着积极的指导作用。

从实战经验中浓缩精华

其实，江苏华信资产评估有限公司从2010年开始，就参与了财政支出绩效评价的第三方工作，2010-2014年间一直参与江苏省财政厅、江苏省水利厅的小农水项目实施的第三方评价工作。

2012年接受南京市鼓楼区财政局的委托，又分别对鼓楼区4个项目的专项资金使用情况进行了第三方的绩效评价。这次项目的经验是，从设计委托评价各项目的可考核绩效指标入手，按照重要性原则、可比性原则和经济性原则的要求，考虑定性、定量、共性与个性需要，设计各项目的评价指标和合理权重。通过积极开展面访、实地调研和数据收集和验证，较好地完成了上述四个项目的绩效评价工作。

2013年接受江苏省财政厅的委托，对省教育厅2011年度“师资队伍建设项目”专项资金使用进行了第三方的绩效评价工作。此项目实施重点是考虑远期效益和社会效益。

这次项目的经验在于，通过阅读案卷、与委托方（江苏省财政厅）和项目实施单位（江苏省教育厅）多次沟通，充分了解项目背景，针对项目涉及的被评价单位多、项目实施时间长、内容多的特点，召集全体参与人员开展入场前的项目调研，问卷设计，调查选点和调查对象选择的全过程，较好地完成了委托任务，得到了委托方的好评。

这些实战经验都在操作指引中得到了具体的体现。

用“接地气”的制度规范新业务

正是实战经验的积累，使操作指引在秉承国家绩效评价总体思想的同时，更“接地气”。

首先，操作指引对评估机构从事绩效评价工作提供了专业支撑。

以江苏为例，2009年，江苏省财政厅出台了“关于印发《江苏省财政厅关于规范中介机构参与省级财政项目支出绩效评价工作的管理办法（试行）》的通知”（苏财绩〔2009〕89号）后，在江苏打开了评估机构参与财政项目绩效评价的大门。

但在实际执业中，尽管评估机构所掌握的必备执业知识与财政支出绩效评价涉及知识面相近；尽管财政支出的绩效评价工作方法更多地采用现场实地勘察、询问、复核、测评等与评估方法更为接近，但由于有关部门对评估机构的认识局限，使得绩效评价工作受托主体即评估机构的地位非常薄弱，无法大量开展财政支出绩效评价工作。操作指引的出台，对评估机构可以作为执行绩效评价业务的受托主体给予了强有力的支撑，为我们今后开展财政支出绩效评价工作打下了坚实基础。

其次，操作指引明确了绩效评价对象和内容，规定了评估机构开展绩效评价工作的程序。

该操作指引分绩效评价前期准备阶段、实施阶段和绩效评价报告的编制与提交阶段3个阶段，从业务约定书内容要求、到项目实施过程及报告提交程序等多方面进行了规定和指导。

过去做绩效评价业务时，由于没有相关规定或指引，双方都处于“摸着石头过河”的状态。操作指引明确了绩效评价的对象和内容，让评估机构在绩效评价项目的每个阶段实施中都有了行动指南，为评估机构在绩效评价这个新领域内的规范执业奠定了良好的技术基础。

再其次，操作指引为评估机构制定绩效评价方案、收集绩效评价数据提出了具体思路。

制定绩效评价方案对如期、优质地完成委托绩效评价项目具有至关重要的意义。操作指引从绩效评价方案的要求、绩效评价方案的内容、绩效评价的思路、绩效评价的指标体系到绩效评价的方法进行了全方位的指导，为行业在新业务领域明确了操作标准。

最后，规范了绩效评价报告和披露绩效分析及评价结论的规范内容和格式。

在几年前，我们初步接触绩效评价时，各委托方对提交报告的格式要求不一。有的委托方出于管理需要，要求站在委托方的角度，以委托方的口吻去提交相关报告。有的开始无格式要求，到提交报告时，不是认为披露的信息过少，就是认为披露的信息和内容过于详细，导致绩效评价报告需要几度提交、多次修改才能完成。

操作指引用了大量的篇幅，从绩效评价报告内容到绩效分析及评价结论的合理性，从报告正文披露的信息到报告附件的内容要求，从报告出具前与委托方或相关当事方的必要沟通到评估机构执行绩效评价业务的工作底稿内容都给出了具体的要求及指导，为评估机构在新领域开展新业务给出清晰明确的技术指引，对评估行业今后在开展财政支出的绩效评价服务，优化财政资源的配置、化解财政收支矛盾、提升财政管理的水平，加速评估行业的发展都有着非常重要的积极意义。

 

参与绩效评价　服务财政改革

四川省资产评估协会　叶茂

从2012年开始，四川省资产评估协会就采取由行业协会作为受托主体接受省财政厅的委托，组织评估机构参与绩效评价的模式，先后开展了省级环境保护专项转移支付资金、现代农业生产发展资金和小型农田水利重点县建设等的绩效评价工作。

而操作指引的出台则给评估机构参与绩效评价业务制定了“规定动作”。从此，评估机构的绩效评价业务有了具体操作的标尺。

参与绩效评估有“法宝”

评估机构参与绩效评价工作，支持了四川省财政资金绩效管理工作，为财政部门全面准确了解专项资金的使用情况和项目实施情况，规范资金分配、拨付，督促资金落实以及项目实施，提供了重要依据。充分发挥了专业技术优势，进一步提升资产评估行业的专业形象，彰显了资产评估行业在服务经济建设和财政改革中的重要作用。延伸了资产评估服务功能，拓展了资产评估服务领域。锻炼了评估行业专业队伍，全面提高了执业人员专业素质，为评估机构直接承担绩效评价工作储备了人才。积极的态度、专业的形象和工作的规范，是赢得社会各界认可的“法宝”。

首先，评估机构要以积极的态度，主动介入绩效评价工作。目前，四川省主要还是采取财政部门与相关主管部门自行评价的模式，并未全面委托独立第三方参与这项工作。评估行业也并非第三方的唯一选择。为拓宽资产评估行业业务范围，获取绩效评价项目业务，需要以积极的态度，主动与财政部门进行沟通，并通过充分展示评估行业的专业优势，进一步提升资产评估行业在财政绩效评价方面的公信力。

其次，要严格选拔评价机构和人员，充分体现评估行业的专业形象。为了保证评估行业的专业性，在绩效评价准备阶段，需要对评估机构及人员在职业道德、专业背景、执业经验等方面进行全面考核，最终确定参与绩效评价的评估机构和人员。

最后，要注重评价工作的规范性。为了保证评价工作的规范性，需要针对不同的项目制定详细的工作方案，并设计一系列绩效评价工作底稿，统一绩效评价的基本程序和方法。

但在开展绩效评价工作的过程中，困难也不时浮现，比如委托独立第三方参与绩效评价这一模式并没有全面铺开，再如缺乏一套具体规范指导绩效评价业务的操作规范。

操作指引送来“及时雨”

操作指引的适时出台，及时解决了绩效评价缺乏具体操作规范的难题。目前，财政支出绩效评价已作为一项新兴的资产评估服务业务，越来越受到关注和重视。

解决了评价程序问题。分别对绩效评价的前期准备、实施和绩效评价报告编制与提交等3个阶段规定了明确的程序，为执行绩效评价业务提供了“规定动作”。

解决了评价方法问题。创新性地提出了成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法和公众评判法等五种具体方法，为评估机构执行绩效评价业务提供了指标体系和基本方法。

解决了评价报告的撰写问题。统一规范了绩效评价工作方案和绩效评价报告，明确了方案和报告的具体内容，为评估机构执行绩效评价业务提供了统一标准。

资产评估将扮演更重要角色

财政资金绩效评价作为我国财政收支管理部门的一项重要管理手段，将越来越受到各级财政管理部门的重视和支持，财政支出绩效评价的项目范围和数量将不断拓展，项目资金规模也将不断扩大。随着绩效评价需求的大量增加和政府购买第三方服务成为未来发展趋势,将为评估行业拓展业务领域、服务财政改革提供契机。

评估机构的执业人员具备会计、经济、工程等多方面的专业背景，知识面丰富、业务涉及领域广泛，完全具备从事绩效评价业务的专业能力。现阶段，财政支出绩效评价主要以项目支出评价为主，而项目支出往往涉及工程建设、设备采购等方面。因此，相较其他中介行业，资产评估更具专业优势。通过执业人员运用专业知识，站在第三方的角度“独立、客观、公正”的评价，必将使财政资金更加高效地发挥作用。可以预见，随着我国财政管理的不断完善，资产评估行业将在绩效评价管理中扮演更重要的角色，为我国财政改革发挥更加重要的作用。

 

现代服务业为国家改革战略搭建桥梁

上海东洲资产评估有限公司　王小敏、林立、蒋骁

在党的十八届三中全会发布的《决定》中，财税体制改革被赋予了“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位，而“改进预算管理制度”则是实现财税体制改革的重点之一。

《决定》指出：要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，确立了推动政府职能转变，建设服务型政府的发展原则。

用第三方介入保证财政支出绩效评价的公平

财政支出绩效评价作为一项崭新而意义重大的工作，专业程度较高，无论从工作本身还是评价主管部门的需求来看，离不开第三方中介机构理论与实践的支持。而第三方中介机构的独立性，有利于促进绩效评价工作的公正合理，保证评价效果和评价质量，提高社会的认可程度，也有利于缓解政府部门的工作压力，节省宝贵的行政资源，以更好地履行指导和监督职能。

因此，由第三方中介机构作为评价主体之一，积极参与财政支出绩效评价工作，是促使该项工作形成长效机制的突破口。从更深的层面上而言，第三方中介机构凭借其社会经济职能与自身优势，在参与财政支出绩效评价工作的过程中，兼具了财政支出绩效管理推动者以及公共服务提供者的角色，是“加快转变政府职能”以及“深化财税体制改革”这两方面的有机结合，更是落实《决定》的具体措施。

首个非价值估算类业务执业“指南针”

在此背景下，中评协制定财政支出绩效评价的操作指引，不仅对规范评估行业在该项业务上的执业行为、拓展和提升评估行业参与该项业务的执业能力具有重要作用，也凸显出行业协会在促进转型升级、适应社会经济发展新形势等方面作出的切实努力。

作为评估行业首个非价值估算类业务的执业准则，该操作指引对资产评估机构从事财政支出绩效评价起到了全面的指导作用。具体而言，笔者在以往工作中发现，各中介机构撰写绩效评价报告时，其结构与内容往往较为随意，不仅影响了各财政支出绩效情况的可比性，也使部分财政部门对评估机构的执业能力和执业规范产生质疑。中评协此次颁布的操作指引中第八章，专门对财政支出绩效评价报告作出了规定，涉及评价报告的撰写原则、评价报告的主要内容、工作底稿的编制要求、项目文件的整理归档等实务事项，描述详细，步骤明确，逻辑清晰，具有很强的可参照性和可操作性。

可以预见到，在操作指引的指导下，资产评估机构今后出具的绩效评价报告，将在程序、结构、方法、要点等方面具备高度的统一，更好地契合了财政支出绩效管理的目的。中评协通过制定操作指引，以精细化的管理体现了资产评估行业的执业水平，增强了资产评估机构的竞争优势。

专业优势决定评估行业发挥重要作用

笔者结合在评估行业的实践经验认为，资产评估机构参与财政支出绩效评价，具有四大竞争优势。

评价思路和评价方式拟合：资产评估作为发现和衡量价值的方法，通过挖掘各因素内在联系，侧重于评价对象本身的价值，这一点也恰恰是绩效评价的本质目的。另外，绩效评价中所采取的原理方法，同样是评估师所需要熟练掌握的。资产评估机构在从事绩效评价工作时，其工作思路和工作方法具有其他中介机构无法比拟的优势。

熟知法律法规与政策：由于资产评估工作种类多、范围广，评估师要熟知法律法规，关注政策动向，以调整评估思路，符合相关要求。资产评估职业的特征，使评估师在绩效评价工作中具有开阔的视野，能够结合政策发展，对政府管理工作提出更具建设性的建议。

综合知识较为全面：绩效评价作为一项综合性工作，在指标设计和数据分析中，对评价人员在经济、统计、数学等方面要求较高。而评估师在进行价值测算时，也应当具备扎实的数理基础。从这个意义上讲，资产评估机构更能胜任对科学性要求较高的财政支出绩效评价。

各领域人员储备丰富：在绩效评价中，基础建设和民生工程往往是重要部分。这类项目内容复杂、专业性强，对评价人员的工程设备知识有很高的要求。资产评估机构在执行绩效评价时，可以充分利用丰富的人才储备，安排各领域专家，对项目绩效作出准确合理的判断。

鉴于资产评估机构所具备的上述优势，笔者认为其作为第三方中介参与绩效评价的重要性不言而喻。《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引》的制定，是资产评估行业对党和国家全面深化改革的积极响应，也是对本行业新型业务的开拓和探索。笔者有理由相信，第三方中介机构参与财政支出绩效评价将成为财政体制改革和政府职能转变的关键动力，而资产评估机构在操作指引的积极指导下，凭借其独特的优势，必将成为财政支出绩效评价工作中举足轻重的一员。

 

业界观点

进一步提升资产评估专业优势

山西世信资产评估有限公司　张鹏

从山西世信资产评估有限公司从事财政支出绩效评价的实践来看，《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》（以下简称《操作指引》）规范了资产评估行业执行财政支出绩效评价业务的行为，填补了该领域的一项空白，为评估行业服务于财政部门的预算绩效管理、评估行业转型升级起到了不可或缺的作用。

开辟新市场的专业“法宝”

《操作指引》是评估行业服务于市场的具体体现。《操作指引》的出台，为评估行业拓展市场找到了一个准确的切入点，为评估行业执行财政支出（项目支出）绩效评价提供了重要支撑。

《操作指引》对执业人员执行绩效评价业务提出了新要求。

经过20年的探索和实践，中国资产评估行业已成为我国现代服务业的重要组成部分和市场经济中不可或缺的专业服务力量。评估执业人员对相关的经济政策、法律法规等具备了一定的政策水平。评估执业人员需时刻关注政策变化对预算制度、绩效评价的影响，并根据政策适时调整服务内容及服务深度，才能满足预算制度日益改革的需求。

《操作指引》为评估机构深化服务绩效评价提供了空间。《操作指引》提供了绩效评价业务指标参考框架，列出了3个级次的指标体系，并对每个指标的评价内容进行了解释，并对一级指标提供了区间性的指标权重，为评估机构实践操作及未来深化服务绩效评价提供了空间。

为评估行业指引前行方向

山西世信资产评估有限公司从2006年起参与山西省评协组织的财政支出绩效评价工作以来，累计参与项目20余项，参与人数39人次；参与绩效评价项目专家评审3个项目、参与人数4人次。虽然已经在这些项目的操作实施中，积累了经验和教训。但对《操作指引》的学习，仍然使我们受益匪浅。

首先，良好的执业素养是保证绩效评价结果客观公正的首要前提。

其次，有针对性的前期培训是保证绩效评价工作质量的必要手段。

由于财政支出项目的多样性和特殊性，执业人员不可能各行、各业的政策和规范都熟悉，因此有必要在前期对参与绩效评价的评价人员及项目单位管理人员进行专项培训，对绩效评价涉及的行业政策、绩效指标打分办法、要求、提供资料的完备程度等进行集中培训，进而做到保证绩效评价报告等内容口径统一、方法一致，尤其是确定的定性指标。

再其次，持之以恒的学习研究是提升评价人员素质的长远目标。

这就要求评估机构执业人员必须持之以恒地进行学习和研究，掌握政策调整动态、关注经济发展趋势、了解行业前景走向，与时俱进，提升专业素质，才能够适应不断变化的形势发展，对财政支出预算做出准确、客观的绩效评价。

最后，应加大绩效评价业务在评估行业中的份额。

目前评估行业具备从事绩效评价工作能力的后备力量尚欠缺，新型业务的发展需要评估机构有创新能力。新型业务的深入研究需要评估机构有足够的后备人才。我们将总结以往绩效评估工作中的得失，使绩效评价能够成为我公司的专业特色，为公司转型升级奠定坚实的基础。

 

实战

透视绩效评价的业务环节

武汉顺海资产评估有限责任公司　王同律

从2000年开始，财政部在全国开展了财政支出绩效评价试点工作，并逐步扩大试点范围。2005年以来，武汉顺海参加了湖北省财政厅组织的财政支出绩效评价试点工作，承担了湖北省、武汉市及相关区县30余项财政项目支出的绩效评价。2013年还参与了湖北省资产评估协会承担省财政厅《《湖北省财政项目资金绩效评价操作指南》课题的研究工作。

即使如此，如何科学、系统地开展绩效评价工作仍是武汉顺海关注的热点。操作指引明确了评估机构如何承接、开展绩效评价业务。通过学习操作指引，结合以往的工作经验，武汉顺海归纳出了评估机构进行财政项目支出绩效评价必须做好的4个环节。

第一个环节是理清评价逻辑。

根据财政项目的含义、特点和开展过程，形成财政项目的评价逻辑（如表一）：以表一为引导，根据对评价项目基本事项的了解，即可形成评价项目的具体逻辑思路。

第二个环节在于明确评价主要问题。

进行具体财政项目绩效评价，在形成评价逻辑后，需要明确评价的关键问题，通常包括决策、效率、效果和可持续性4个方面。即回答好4个问题：项目是否符合国家、地方发展规划、优先发展重点，项目是否针对某一实际问题和需求？项目是否按照资金预算实施，项目管理包括资金与实施是否合规、合理、有效，项目是否按照计划周期实施并完成，项目完成是否是经济的？项目是否实现了在产品、数量、质量等方面的预期目标，项目的实际受益者是否是项目的目标受益主体，项目实施的社会、经济、环境影响有哪些，项目是否公平、公众是否满意？项目所依赖的政策、制度能否持续实施，项目机构设置、人力资源、技术能否满足项目的可持续实施，项目财务是否可持续。

第三个环节是，设计合理的评价指标体系及选择适用的评价标准。

评价指标设计是财政项目绩效评价的核心，也是难点。我们的体会是在理清评价逻辑和抓住关键问题后再进行指标体系设计，设计以财预〔2011〕285号文件的评价共性指标为指导，一、二级指标基本不变或略作调整，三级指标一定要将项目的个性反映进来，设计要点如表二：

最后一个环节即围绕评价指标开展评价工作。

以评价指标为导向开展的评价工作主要包括：评价资料文本设计，评价现场工作，评价资料收集与整理，评价分析，评价结论的形成以及项目问题与建议的提供等。

 

业界观点

把操作指引变成有价值有特色的竞争力服务

山西中凯资产评估有限公司　孟小彦

操作指引出台意义重大，但把它变成评估机构参与财政支出绩效评价的实际“战斗力”更重要。

为此，先要提高学习贯彻操作指引的自觉性。中凯评估在操作指引颁布后，及时组织大家认真学习，并以执业需求为切入点，结合评价工作中的难点问题，对相关内容反复推敲、开展专题讨论，以求统一思想，提高认识，开阔思路，解决难题。建立了绩效评价业务QQ群，搭建与评价同行交流沟通平台，研究绩效评价的思路和方法。同时，利用公司网站、员工培训等途径，积极宣传绩效评价工作，让大家畅谈学习与实践体会，强化评估机构绩效评价工作参与意识，为评估机构开展绩效评价营造良好基础和舆论环境。

总之，必须通过强化学习，才能把操作指引变成实打实的业务竞争力。

以精心服务提升绩效评价满意度

近年来，山西省评协为促进评估机构参与绩效评价工作进行了多方有益的探索，梳理了“财政委托、协会组织、机构实施、高校参与”的具有山西特色的绩效评价工作思路。中凯评估积极响应协会号召，踊跃参与财政支出绩效评价工作，评价资金达13.79亿元，评价项目单位1269家。

在评价项目的操作中，中凯评估做到了以下几项，来提升绩效评价的满意度。

第一，精心组织绩效评价实施工作。将评价过程中需要收集的资料、项目基础数据采集表格、工作底稿、资料报送、绩效报告体例、提交时间等细节一一明确，并履行告知义务，从而避免了资料提交滞后、提交数据口径不一、绩效报告内容不全等“窝工”现象。

第二，合理配置评价组织实施机构。综合考虑省财政部门、财政组织实施部门及评估机构来共同组成评价领导小组，明确参与评价各方的职责及岗位分工，促进各自优势得以发挥。

第三，搭建沟通互动平台。一是从专业角度协助财政部门制定工作方案。二是积极与资金主管部门形成开展绩效评价工作的整体合力；三是评价结束，及时提交报告初稿，广泛征询意见，确保评价结果无重大遗漏。

第四，逐步完善评价指标库。中凯评估参与了大量评价项目，涵盖了农业、外贸、果业、畜牧业、公共服务等多个领域。通过大量绩效评价实践，我们不断完善和修订指标体系，促进评分标准更加合理、指标体系设计更加科学、量化标准更为精准。

第五，创新评价结果应用手段。首先在提交绩效报告时，要总结经验，同时对虚报项目、截留、挪用财政资金、管理混乱、决策失误等重大问题予以披露，提出整改意见，并建议财政、项目主管部门将绩效评价结果作为安排下年度部门预算和考核部门工作业绩的重要依据。其次，设计了《绩效评价结果反馈告知书》，将每个项目在评价过程中发现的问题和整改要求及时反馈到项目单位，并帮助其整改落实，使绩效评价结果运用得到进一步延伸。再次，绩效评价结果报告，经报请财政部门、项目主管部门同意后，以《山西评估》、评协网站等为载体，公布评价结果，落实公告制度。

第六，积极参与山西省评协“绩效评价软件”开发及绩效评价实践理论研究。山西省评协从2011年起即推进绩效评价查询软件的开发。中凯评估多次参加研讨，在软件的结构设计、操作流程、界面设置等方面提出了建设性意见，并积极提供基础信息，完善数据库建设。同时，我们不断进行财政支出绩效评价的探索研究。2011年，应省财政厅委托，对全省财政系统39个县（区）讲解了“产粮大县奖励资金项目”实施方案及指标体系。2012年，我们参与了中评协组织的绩效评价调研工作，提供了大量实用数据。2013年，参与了中评协《财政资金绩效评价实践研究》课题研究及“模拟案例”的起草工作，为评估行业进一步参与财政资金绩效评价工作提供了理论与实践指导。

研发绩效评价体系“加强版”

通过操作指引的学习贯彻，做好绩效评价业务的研究工作，进一步完善绩效评价体系。

首先，加强绩效目标编制与审核。

建议项目主管部门应依据国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，科学、合理地编制项目预算绩效目标，同时，财政部门要对主管部门提出的绩效目标，组织评估机构及各方专家实施审核，内容包括绩效目标与部门职能的相关性、绩效指标设置的科学性、实现绩效目标所需资金的合理性等，以便在绩效评价实施时对照比较。

其次，重视研究部分项目绩效滞后问题。

财政支出绩效评价，绩效是重点，但一些对国民经济和社会发展具有重大推动作用的支出项目由于投资数额大、运行周期长，绩效的显现具有滞后性。在进行评价时，定量计算和定性分析的有机结合非常重要。同时，如何建立一套科学、系统、完整的绩效评价标准，综合评价财政支出的经济效益、社会效益、环境效益以及政府绩效,是财政资金绩效评价的重要课题。

再其次，建立全国统一的绩效评价指标体系。

制定覆盖全面、重点突出、科学合理、经济可行的指标体系和评价标准，并在全国统一推广运用，促进绩效评价尺度统一、标准统一、口径统一，以提高绩效评价结果的公正性、可比性。同时要研究建立财政支出绩效评价的指标库、标准数据库，并健全动态修正机制。

最后，营造全方位参与绩效评价工作的氛围。

为了提高各级政府及财政部门、项目单位对财政支出绩效评价工作的重视程度，提升绩效评价结果的公众满意度，促进评价结果更为科学合理，可采取以财政部门为主，项目主管单位、评估机构、人大、政协、资金受益群体共同参与的方式，尤其要建立监督制度,逐步建立起高效、责任、公正、透明的绩效评价体系，形成财政主管、部门参与、机构实施、上下联动、社会监督的工作机制。