努力让公共风险最小化(上)——兼论财政是国家治理的基础

近期，财政部科研所专家刘尚希、李成威通过研究发现，资源环境、经济、民生的脆弱性是目前公共风险的三大表现，公共风险最小化决定着公共服务的水平，也就决定着公共收入的规模。但公共风险最小化不是无条件的，这个

近期，财政部科研所专家刘尚希、李成威通过研究发现，资源环境、经济、民生的脆弱性是目前公共风险的三大表现，公共风险最小化决定着公共服务的水平，也就决定着公共收入的规模。但公共风险最小化不是无条件的，这个约束条件是财政风险在可控范围之内。

经过编辑整理，并征求作者的同意，本刊及时刊发这个研究成果，以飨读者。——编者

 

嘉宾：财政部科研所 刘尚希 李成威

话题：公共风险

 

公共服务评估：一个分析框架

公众认可的公共收入水平往往低于治理公共风险所需要的公共收入水平。这也是民主社会容易产生公共支出缺口（赤字）的一个重要因素。因此，需要政府出面对公共风险进行全面评估，提出治理公共风险所需要的公共收入水平，并向公众做出解释，这就是为什么政府要在公共选择方面发挥主导作用的原因。

提供公共服务，治理公共风险，需要筹集资金，因此，公共风险最小化决定着公共服务的水平，也就决定着公共收入的规模。但公共风险最小化不是无条件的，这个约束条件是财政风险在可控范围之内。

提供公共服务，治理公共风险，往往伴生财政风险。尤其是在经济社会中的不确定性扩大条件下，更是如此。在上述逻辑关系中，公共服务是联结公共风险和财政风险之间的纽带。而在这个纽带的两头，所追求的目标是不一样的。公共风险的目标是最小化，这是政府所担负的公共责任。而财政风险的目标是可控，构成特定条件下的天花板，即成为公共风险最小化的约束条件。这样，公共服务评估的实质就是，评价财政风险可控约束条件下，公共风险是否实现了最小化目标。从公共风险最小化目标出发，公共风险、公共服务（公共支出）、公共收入和财政风险之间是顺时针的逻辑关系，而公共服务的评估，则需要反推考察，即从约束条件出发考察最小化目标是否达成。财政风险虽然是一个可变量，但还是有限度的，财政赤字不可能无限扩大，即不可能通过借债来无限地扩大公共收入规模，也就是说，财政风险制约了公共收入的边界；以此类推，公共收入规模的边界制约了公共服务（公共支出）的水平；公共服务（公共支出）的水平决定了公共风险的治理能力和水平，并最终制约公共风险最小化目标的实现程度。对公共风险最小化目标的追求，对财政风险形成制约，往往要求财政风险这个政策工具得到最充分的利用，即达到可控条件下的最大财政风险。这取决于公共风险和财政风险的权衡，两权相害取其轻。

对公共服务进行评估，即对财政风险可控条件下的公共风险最小化实现程度进行评估，这包括几个层面：

第一，财政风险是否可控？是否还有空间？财政风险可控，是通过公共服务治理公共风险，并使其最小化的约束条件。评估公共服务首先要对财政风险进行评估，要评估财政风险是否可控，是否还有空间。如果财政风险可控，说明公共服务水平还没有超过警戒线。而如果财政风险还有空间，则说明公共服务水平还可提升，公共风险实现最小化还有余地。

第二，在一定财政风险水平条件下，公共收入水平是否达到了最大可能性边界？从理论上来说，公共收入水平越高，可提供更多公共服务，从而使公共风险水平越低。但同时也意味着，财政风险水平也越高，可能是依靠更多赤字债务来支撑的。但逆向观察，既定的财政风险水平对应着不同的公共收入水平。这与公共收入的结构相关。如果公共收入中的赤字债务规模不变，而其中的税收、公共产权收益增长，则公共收入水平提高并未导致财政风险水平相应提高。这表明，相对于一定的财政风险水平，公共收入水平有一个可能性空间，不是一个固定值，而是一个区间。区间的最大值是公共收入的最大可能性边界。

第三，所筹集的公共收入通过公共支出是否提供了有效的公共服务？公共服务的规模和种类是否符合公共风险治理的要求？公共收入的使用，体现为公共支出；公共支出形成的产出是公共服务，公共服务治理公共风险是结果。从公共收入到风险治理，这涉及到多个环节，是一个复杂的链条。上下环节之间都存在逻辑上的勾稽关系，但由于不同环节的效率不同，上下环节之间不是简单的线性关系，而是一个类似联立方程之间的关系。在简化的条件下，公共收入决定了公共服务水平，也就决定了公共风险治理的规模。从公共风险治理的有效性来看，这不仅取决于公共服务水平，还与公共服务的结构相关。不合理的公共服务不但不能降低公共风险，反而会引发或扩大公共风险。

第四，中央与地方之间的财政关系，以及中央与地方之间公共服务配置是否合理？有效抵御公共风险，需要确立合理的政府间财政关系并在政府间合理配置公共服务，这是政府间事权划分的理论基础。政府间配置公共服务越合理，在既定财政风险水平下，通过公共服务治理公共风险的能力就越强、效率越高，否则，其能力就会越弱，效率就会越低。

基于这样的分析框架我们对中国公共服务水平的总体评估是：

●中国经济社会发展过程中的脆弱性和其所蕴含的公共风险暂未显现出收敛的趋势。

●中国财政风险总体可控，但财政风险的空间在收缩。

●在既定的财政风险水平下公共收入没有达到最大可能性边界，公共收入结构还有待于进一步调整优化。

●公共服务存在较为严重的浪费、效率低下等问题，公共服务成本偏高，治理公共风险针对性不强。

●中国政府间财政关系和公共服务配置已与未来发展要求不相适应，不利于公共风险的治理，甚至可能放大公共风险。

财政的可持续性

从财政形势来看，虽然目前的财政总体状况保持健康，主要财政指标如赤字和债务等还在通常认为的警戒线范围之内，但赤字和债务呈现攀升之势，财政可持续性堪忧。从外部环境看，过去支持中国经济高速发展的因素趋于弱化，未来10年经济增速预计会放缓，加之中国财政收入对GDP增长、特别是PPI变化的弹性较高，随着经济增速放缓，财政收入增速的下滑幅度更大。按照到2017年GDP年均增长7%、通胀率年均上涨3%、外贸进出口年均增长8%测算，今后几年财政收入年均增长8.5%左右，财政收入增速下降到一位数阶段。在收入增速大幅下滑的同时，支出刚性增长，导致财政赤字呈扩大趋势。2014年，全国财政预算赤字1.2万亿元，预计占GDP比重为2.1%。今后几年，在财政收入降速和支出刚性增长的情况下，预计全国财政收支缺口还将继续扩大，赤字率可能突破3%。此外，2007年以来地方政府性债务年均增长超过20%，2013年审计署公布的全国地方政府债务规模为17.8万亿元，个别地方已经出现债务逾期现象。上述情况和数据说明，从目前及今后的预测情况来看，中国财政风险总体可控，但未来不确定性因素很多，财政风险的空间愈益缩小。

公共权力收入与公共产权收入同等重要

根据取得收入的依据不同，公共收入可分为公共权力收入和公共产权收入两大部分。公共权力收入是依据国家的权力无偿取得的收入，公共产权收入则是依据国家财产权而取得的收入。最优公共收入结构，是指在既定财政风险水平下，能够在最小经济效率损失的情况下，最大限度地增加公共收入结构。公共产权所带来的各种公共收入与公共权力带来的公共收入应处于同等重要的地位。比较而言，在数量上公共产权收入小于公共权力收入，但不能因此而忽视公共产权收入。不重视公共产权收入，不仅会带来公共收入的流失，更重要的是会导致公共产权虚置和社会不公。

目前，公共收入结构失衡，各类收入的增长不协调，对经济的扭曲性较大。主要表现在以下几个方面：一是公共权力收入（税收收入）的增长与公共产权收入的增长不协调，公共权力收入对公共收入的贡献远远大于公共产权收入。在公有制条件下，这种公共收入结构一方面使宏观税负水平提高，纳税人的负担加重，对经济造成拖累，另一方面，本应依据公共产权取得的收入却没有取得，造成公共产权收入流失，如经营性国有资产收益、非经营性国有资产收益以及一些资源性国有资产收益的流失相当严重。此外，航道等特许经营权属于国家的公共产权，但并没有据此取得相应的公共产权收入。这也同时造成了国有生产要素的价格扭曲，导致资源错配。二是目前作为公共收入主要来源的税收没有体现中性化和简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，制约了经济和社会的发展。三是从税收收入自身结构来看，环境税、消费税、财产税比重的适当提高还有一定空间。