专访世行首席运营官：构建新型城镇化融资模式

英卓华女士，世界银行常务副行长兼首席运营官，主管世界银行所有地区的运营，还负责监督新的全球实践及跨部门解决方案。英卓华女士于2010年6月加入世界银行，此前她曾担任印度尼西亚财政部长，兼任经济事务协调

英卓华女士，世界银行常务副行长兼首席运营官，主管世界银行所有地区的运营，还负责监督新的全球实践及跨部门解决方案。英卓华女士于2010年6月加入世界银行，此前她曾担任印度尼西亚财政部长，兼任经济事务协调部部长，在此之前领导印度尼西亚国家发展计划署。她还曾担任国际货币基金组织执行董事、印度尼西亚大学教授、佐治亚州立大学安德鲁扬公共政策学院客座教授等多项职务。英卓华女士拥有美国伊利诺伊大学经济学博士学位和印度尼西亚大学经济学学士学位。

记者：谢谢您接受《中国金融》杂志采访。2012年11月金墉行长在首次访华的记者会上谈到，世界银行和中国将就中国城镇化开展一项新的重要研究，如今这项研究的成果——《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》已发布，请您谈谈我们应当从中读取哪些重要信息、理念和思想。

英卓华：您所提到的这项研究是世界银行和中国第二次重要合作。第一次合作是两年多前，世界银行与国务院发展研究中心共同发布了《2030年的中国》报告。该报告的结论今天已得到广泛接受，许多建议已付诸实施。最近发布的《中国推进高效、包容、可持续的城镇化》是世界银行与中国决定开展的第二个合作研究项目，是双方合作共同完成的报告。中国的代表单位是国务院发展研究中心与财政部。这份报告与中国经济发展有高度的相关性，对中国经济非常重要。中国经济发展取得了非常重要的成果，但需要转变发展模式，城镇化无疑是重要的契机。报告在分析研究、撰写以及得出结论的整个过程中，都融入了中国政府的政策制定和决策。中国政府本着非常严肃认真的态度，体现了政策制定的科学性。基于实证的政策制定，为改善中国经济发展成效以及未来的改革铺设了道路。总之，中国准备迈上新型城镇化之路，这份内容非常丰富的报告可以起到引导作用。

在过去35年里，中国的增长速度超过了世界上任何国家，使5亿多人摆脱了绝对贫困，这是非同寻常的成就。同时，中国城市的外来人口约有2.6亿人。许多人脱离贫困乡村和农业劳动来寻找生产率和收入更高的工作。2011年，中国城市人口第一次超过了50%。我们生活在一个快速走向城市化的世界，全球近80％的GDP产生在城市。到2030年，中国将有多达70％的人居住在城市，10亿人在运转良好和具有可持续性的城市环境中努力奋斗争取成功。

中国的城镇化支持了举世瞩目的经济增长和快速的经济转型，城镇化以充足的劳动力、低价的土地和良好的基础设施为经济高速发展创造了有利环境。我深信这项研究不仅对中国有用，也对其他面临类似挑战的国家有益，可以为它们提供指导。这种知识、能力和经验的共享对于事业的成功至关重要。中国的研究成果能够而且将会在拉各斯、里约热内卢、孟买以及其他城市得到应用。管理好城镇化可以创造巨大的机遇，中国城镇化的成功可以为全球解决城镇化问题提供指导。

在报告中集中体现了高效、包容性与可持续的理念。高效的城镇化将最优地使用生产资源，通过消除阻碍生产资源优化配置的因素来提高效率。包容的城镇化为人们提供分享城镇化成果的均等机会，促进农业转移人口融入城市，为他们提供与城市居民同等的社会服务，确保农村地区获得同质同量的公共服务。可持续的城镇化是与环境和自然资源条件相适应的城镇化，能够提供和人们愿望相称的城市生活质量。改善城市环境、平衡用地用水矛盾以及最节约使用自然资源的改革将有助于实现可持续的城镇化。

记者：中国在推进高效、包容、可持续的城镇化过程中，哪些是政策所应当优先考虑的？

英卓华：在中国经济高速增长的同时，压力也开始显现。中国的经济增长一直是靠投资而不是生产力驱动，但是，投资对增长的刺激效应在城市和全国范围都已减弱。靠土地用途转换和土地融资的城镇化，导致了城市蔓延，出现“空城”和浪费现象。土地用途转换加剧了不平等，在被征地农民中造成社会不稳定，特别是在城乡结合部。人口迁移存在障碍，人为地造成了中国城镇化率偏低，扩大了城乡收入差距。如果要实现新的目标，政策层面以及制度安排，就要作出一些相应调整。最重要的是要进行经济模式的调整，加强经济管理，使得城镇化的安排更具包容性。好在中国政府已经将我们合作研究中的许多建议付诸实施，正在集中力量克服由不平等加剧、城市污染、生产力及经济增长放缓形成的障碍。具体讲有以下几个政策优先领域。

第一，土地管理和土地所有权是当务之急。城镇化决不能再靠土地融资来推动了。应建立起更好的定价机制，反映土地的价值，不仅针对农村的土地，也包括城市的用地。这涉及如何进一步提高土地的使用效益，尤其是城市地区的土地。对地方政府征收农村土地用于公共用途必须加以限制。实现农村土地的高效公平利用和用途转换，需要强化农民的产权，按照公平价值给予适当补偿。而城市土地分配也需要由市场价格来驱动。相关议题是能确保粮食安全，确保公平发展，确保财富能够更加合理地分配。农民对提高补偿的要求导致了社会紧张和抗议。因此，中国大部分社会不稳定现象发生在城乡结合部也就不足为奇了，因为这些地区正是两种土地制度——农村土地制度和城市土地制度相互碰撞的地区。因此应将重点放在农民的土地产权之上，从法律上限制地方政府的征地数量和征地行为。

第二，户籍制度的改革。没有城市户籍的居民在城市里无法享受均等的公共服务，这是影响人口流动的一个障碍。如何确保户口变得可携带性，并且可获得性，有助于提高包容性发展城镇化，提高公平性水平，财富更好地分配。中国需要促进具备技能的劳动者自由流动，推进基本公共服务均等化。户籍制度需要逐步向居住证制度转变。这样可以消除劳动力从农村向城市流动以及在城市之间流动的障碍，提高劳动者工资水平。我很高兴地看到中国已经宣布进行户籍制度改革并在陆续付诸实施。

第三，财政体制的改革。如何更好地改革地方政府财政，创造更多的财政来源，促进地方政府以可持续的方式发展地方财政，鼓励更负责任的举债行为。应将城市融资建立在更可持续的基础之上，同时建立有效约束的地方政府财政纪律，加强对地方政府的债务审计。世界银行和国务院发展研究中心建议改革政府间转移支付制度和财政体制。未来需要通过逐步设置不动产税和提高城市服务价格，扩大地方财政收入基础。提高财政透明度可以对地方领导层施加财务纪律，使他们对居民更加负起责任。地方政府可以直接举债，但须在中央政府严格规定的框架内，以避免过度负债。

第四，进一步加强环境保护，城镇化重要的是怎样更好地提高人们的生活质量，中国环境污染带来的成本达到3000多亿美元。雾霾和水质差将国民尤其是其子女的健康置于风险之下。土地密集型城镇化导致农田减少，加重了水污染，也影响了农业生产力和粮食安全。中国已有严格的环保法律、法规和标准。推进绿色城镇化最重要的是严格执法，核心是形成较好的制度和激励措施。改进数据收集和分享可以鼓励更大程度的公众参与，追究污染者的责任。

第五，改善地方政府治理。应当调整地方官员的绩效评估体系，建立起适当的激励机制。不仅要关注经济增长水平，更要关注经济增长质量，关注共享增长的水平。同时应为政策制定者提供相应的激励机制，以便扭转过去一些不太好的趋势。对城镇化成功与否给予更大权重的激励，以避免带来投资方面的扭曲现象。

记者：请您谈谈在新型城镇化建设当中，应当建立怎样的投融资体系，既有的融资体系应当作哪些调整？

英卓华：这是一个非常重要的问题。城市融资改革是实现高效、包容、可持续城镇化的基础。

新型的城镇化融资模式，需要进行财政和金融改革，进一步强调融资的透明性，以适应政府职能的不断转变，并为地方政府提供恰当激励，使其行为与国家总体目标一致。改革需要解决深层次的问题，而不只是填补公共服务和基础设施支出的资金缺口。城镇化进程暴露了中国财政和金融体系的一些弱点，这些弱点降低了中国的经济增长效率，削弱了经济增长的包容性。具体包括：过度依赖土地融资，对地方政府债务缺乏监管，不合理的财税优惠政策影响市场统一和公平竞争，地方政府的支出决策缺乏约束，需要对整个体系进行全面综合的改革，而不是采取零打碎敲的方式。在当前的城镇化融资体系下，很难把税收制度、税收征管、政府间财政关系、土地财政、城市基础设施融资与地方债务管理的改革分开，因此需要考虑一揽子改革方案中各项内容的相互配合以及对经济的综合影响。

我再强调一下，在城镇化实施中，土地和金融财政改革非常重要，一项改革措施不足以解决复杂的城镇化过程中的所有问题，需要综合的政策来完成，因此，需要制定政策链，通过体制机制以及机构的安排、科学的业绩考核、合理的价格和价值的确定来完成，并且要考虑自然资源与服务的可持续性。

记者：那么，这个新型的融资体系应当是怎样的，如何才能使地方政府融资更加规范？

英卓华：规范地方政府的借贷能力非常重要。这些不仅与城镇化相关，还跟其他改革相关联。

持续的债务融资对中国城镇化的发展十分关键。拓宽竞争性、多元化的基础设施融资渠道，可以降低融资成本。除土地收入以外，中国的基础设施融资主要依靠商业银行。在近期，商业银行和政策性银行将继续向地方政府和具有财务存续能力的公用事业机构提供大量融资。在中期，发展地方政府债券是可行的，也是必要的。需要对不同融资渠道的监管框架和制度框架加以整合，以建立公平的竞争环境。要建立地方债券市场，就需要一套适用于地方债券发行和交易的证券法规和制度框架，如关于信用评级机构、经纪交易商、承销商和审计机构的法规，它与适用于主权债券和公司债券的法规与制度框架相似。应尽可能快地允许更多地方政府直接进入地方政府债券市场。

应当对银行向地方政府的贷款加以监管，强化地方政府的预算纪律和财政透明度。很多国家还采用了一些创新措施来强化金融纪律。例如，巴西等国家在发生了大范围的地方政府债务违约后，禁止地方政府拥有金融机构，以确保银行向地方政府贷款的决策独立性。

需要对影子银行进行监管，限制低门槛资金流向地方政府。所有的资产管理产品都应遵循同样的基本监管准则，包括银监会、证监会和保监会在内的政府有关部门应当协调对各种集合投资产品的监管政策。需要制订一个改革影子银行法律和监管框架的计划，理财产品、信托基金或其他集合投资计划的投资，不应受到隐性担保的保护。

应当加强政策性银行在提供长期融资方面的作用，弥补长期融资市场的供给短缺。政策性银行可以在支持资本市场长期工具的使用方面发挥积极作用，发行有助于支持固定收益市场发展的创新金融工具，为地方政府债券提供担保等。所有这些方面，都有助于推动债务市场的长期发展，加强金融体系的稳定，为城市基础设施建设提供高效、稳定的长期融资渠道。

伴随着城镇化融资的过程，中国正在推行利率市场化。我认为，中国在利率市场化、金融自由化中不但在设计而且在推行方面都是很谨慎的。应当进一步提升监管能力，从而保证能够及时处理市场风险。从世界其他国家的经验来看，利率市场化、金融自由化会导致资金大出大进，资本流动的突然逆转会成为常态。中国采取分步循序渐进的方式推进利率市场化，我认为非常可取。

记者：在城镇化建设新的融资模式中，私人部门是否可以更多地参与其中并且获益？

英卓华：中国强调透明度更高的城镇化发展模式，为私人参与城镇化投资带来很多机会。中国未来基础设施投资金额约为3.9万亿美元，还有更多基本服务领域、教育卫生领域等机会。中国已经制订了向私营部门采购服务的政策框架，这是向私营企业开放公共服务行业的一个积极信号，但还需要进一步改善向私营部门提供公共服务的政策和激励。中国在利用私人投资建设城市基础设施、提供公共服务方面还有很大的发展空间，应充分发挥公私合作关系（Public-Prirate Partnership，PPP）的作用。

中国可以将PPP合同的内容拓宽，既包括资本融资，也包括服务提供。大多数关于城镇基础设施建设和服务提供的公私合作关系，在合同执行期间将有赖于地方政府的付费。在这种“私营部门参与基础设施投资”（PPI）数据库下，应当允许地方政府作出多年财务承诺。

记者：刚才您谈到金融在城镇化中的作用，请您举例谈谈在这方面哪些国家做得比较好？

英卓华：在很多国家，城镇化并没有带来我们所希望的生活水平提高、生产效率提升。有很多城市里的人还居住在城中村里，城镇化和经济转型会导致收入水平的不平等，或者城乡和区域差距的扩大，还存在有很大一部分比例的人口面临难以融入城市的问题。很多国家做得很好，但也有很多国家并不成功，包括像阿根廷、巴西等国的经验教训。中国应当充分汲取经验教训，少走弯路。值得欣慰的是，巴西、墨西哥和非洲等正向好的方向发展。无论地方政府还中央政府，都应逐渐树立起负责任的态度，改善贷款的透明度，完善当地政府借贷市场，包括引进债券市场等。众多中高收入国家通常已经建成当地债券市场，比如美国和前苏联。以市政债为例，美国是市政债券发展最早、规模最大的国家。美国市政债券市场发展与城市化同步，其品种丰富流动性强，发行主体权限广泛，投资群体分散。美国联邦政府对个人投资者的市政债券利息所得免征税，并且还有完备的信用评级制度、信息披露准则和债券保险制度。

各经济体都制定了关于鼓励投资的不同政策。北美和亚洲很多地方在经济发展中都向潜在投资者提供颇具吸引力的激励措施，但欧盟国家则不然。欧盟各国提供此类激励的能力受到欧盟委员会所定规则的制约。欧盟国家可以使用的税收激励很少，因为欧盟委员会认为“政府财政援助”是有害的，因此在大多数情况下禁止使用。《欧盟运行条约》认为各国政府不可以向私人机构提供损害自由竞争的帮助或补贴，不过有权针对自然灾害或地区发展的项目批准例外安排。