国际上PPP项目的失败案例——亚行专题报告之三

由于PPP模式的复杂性，国际上有不少PPP项目在运营中出现巨大财务亏损，导致项目公司破产，最终仍由政府提供公共服务，造成公共资金浪费和项目延期。项目设计中风险分担结构不合理是许多PPP项目失败的根本原

由于PPP模式的复杂性，国际上有不少PPP项目在运营中出现巨大财务亏损，导致项目公司破产，最终仍由政府提供公共服务，造成公共资金浪费和项目延期。项目设计中风险分担结构不合理是许多PPP项目失败的根本原因。此外，政府能力不足、私营合作方选择失当、融资方案不合理等也可能导致PPP项目的失败。本文介绍了英法海峡隧道、墨西哥收费公路工程及菲律宾电力供应三个国际上PPP项目的失败案例，并对其失败原因进行了分析，旨在为完善PPP项目设计与实施提供借鉴。

案例一：英法海峡隧道项目

英法海峡隧道(ChannelTun鄄nel)横穿多佛尔海峡，连接英国多佛尔和法国桑加特，全长约50km（其中37.2km在海底，12.8km在陆地下面），堪称20世纪最大的基础设施建设工程。1981年9月11日，英法两国首脑宣布英法海峡隧道必须由私营部门出资建设经营。1986年经过公开竞标，英法政府与英国的海峡隧道集团和法国法兰西曼彻公司组成的联合体签署特许权协议，授权建设经营海峡隧道55年（含建设期7年）。两国还承诺在2020年前不会修建具有竞争性的第二条海峡隧道。项目最初投资预算为60.23亿英镑，其中10.23亿为股权资金，由英国的海峡隧道集团和法国法兰西曼彻公司各出资79%和21%。由海峡隧道集团和法兰西曼彻公司股东组成的TransMancheLink（TML）联合体是项目的总承包商，负责施工、安装、测试等。1986年8月13日，上述两家公司联合成立合伙制公司——欧洲隧道公司作为项目运营主体，并与TML签订施工合同。隧道于1987年12月15日正式动工，1994年5月6日正式投入运营。

英法两国在推出海峡隧道项目时主要出于推进欧洲一体化的政治考量，但在建设和运营过程中对项目缺乏足够的监督管理和必要支持。两国虽承诺在2020年前不会修建具有竞争性的第二条海峡隧道，但由于项目建成后轮渡、航空等传统跨越海峡方式的价格竞争影响了欧洲隧道公司的收入，因而无法保证隧道经营者因“项目唯一性”而获得稳定的投资回报。此外，英法政府在建设期间要求增加安全管理和环保措施导致了施工成本的增加和工期的延迟，在施工结束后又延迟发放欧洲隧道公司的营运许可证书，使得隧道正式开通时间一拖再拖，项目现金流进一步恶化。在项目公司要求下，两国政府最终于1997年同意将特许期限由55年延长至99年，但是项目公司在运营的前十几年背负了巨大的财务负担，苦苦经营，最终于2006年不得不申请破产保护。2007年7月2日，债务重组后的欧洲隧道集团在伦敦和巴黎交易所上市，接替欧洲隧道公司负责隧道的经营。

案例二：墨西哥收费公路工程项目

为弥补政府交通投资的不足，墨西哥政府在1989-1994年间实行“收费公路工程”，共计授予私营部门55条收费路的特许经营权，吸引私营资本超过100亿美元，将该国收费高速公路网由1989年的4500公里延长到1994年的9900公里。但由于项目特许经营方案设计不合理、建设成本增加、交通流量估算失实以及1994年12月爆发的墨西哥“龙舌兰危机”引发的比索大幅贬值，导致私营项目公司运营困难，纷纷倒闭。墨政府被迫成立专门的政府信托基金来接收23条收费路烂摊子，代破产公司向银行和道路建设公司清付未偿债务总计76亿美元，占当时该国GDP的1%以上。与此同时，墨政府将仍由私营部门营运的32条收费路的特许经营期限延长至20年以上，以增强项目的投资回报能力。

分析认为，私营项目公司在墨西哥收费公路工程中的失败与项目设计方案和招投标制度的不合理有很大关系。一是项目“最短特许经营期方案获胜”的中标标准直接导致特许经营期限过短（最初中标项目的最长期限仅为15年），收费过高。二是过于宽松的竞标人资格初选条件使得许多中标人对前期工程设计投入不够，导致项目建设开始后投资远超预算，造成项目完工滞后。三是项目收费标准调整不够灵活以及对交通流量预测过于乐观又加重了项目公司的财务困难，导致项目最终失败。这是一个由于政府机构能力不足、项目风险分担和招投标制度设计不合理而导致PPP项目失败的典型案例。此后，墨西哥政府吸取教训，进一步完善和改进了高速公路领域的PPP项目运作制度。

案例三：菲律宾电力供应项目

上世纪80年代，菲律宾面临严重的电力短缺，情况严重时全国每天平均停电8-10小时。当时居于行业垄断地位的菲国家电力公司无力在短期内增加发电装机容量弥补供应缺口。在此背景下，菲律宾政府于1987年7月发布第215号政府令，向私营部门开放电力市场，允许私营投资者以BOT（建设-运营-移交）方式建设独立电厂，向国家电力公司售电。1991-1993年短短三年间，国家电力公司就完成25个BOT合同谈判，涉及新增发电装机300万千瓦以上。与此同时，其他的电网公司也向私营部门投资的电厂购电，用电大户则纷纷筹建自备电厂。1993年，菲政府宣布度过电力短缺危机，但之后国家电力公司仍在向私营部门购买发电装机以建立“保险容量”。当时菲国内普遍认为电力危机后经济将快速增长，电力需求也将同步增长。基于以上市场预测，菲政府制订了电力部门继续大发展的规划。国家电力公司也按照这个规划继续与私营部门合作通过BOT模式扩大发电装机容量。截至1997年，国家电力系统共签署了37个BOT合同，涉及发电装机600万千瓦。

1997年亚洲金融危机爆发后，国家电力公司出于种种原因，仍与私营部门签订了总装机为284.1万千瓦的BOT协议。随着危机的深化，菲电力系统供给过剩问题凸现。2002年，菲电力需求峰值仅为749.7万千瓦，相当于电力系统从私营部门购买发电总装机的三分之二。与此同时，国家电力公司PPP项目运作能力和经验不足以及BOT合同风险分担设计不合理带来的严重后果也开始显现。当初电力公司和独立电厂BOT合同中的购电协议均采取了“take-or-pay”条款，即电力公司按照电厂发电量而不是实际调度上网电量支付费用，承担全部市场需求变化风险。这导致电力公司最终又将此部分额外电力的购买费用转嫁给消费者，造成电价高涨。由于国家电力公司与私营投资者签订的都是长期合同，消费者一直支付着本地区仅次于日本的第二高电价（目前零售电价约合2元人民币/度）。电价的居高不下也削弱了菲制造业的国际竞争力，对该国经济发展产生了深远的不利影响。

通过以上三个国际上PPP项目的失败案例，可以看出合理的风险分担是PPP项目成功的关键，政府承担过多或过少项目风险都可能导致项目失败。由于在行业知识和专业技能方面相对不足，政府在与私营部门进行合同谈判时往往处于不利地位，应通过吸纳外部人才和加强内部机构能力来逐步弥补。此外，对已完成项目的总结分析也是政府积累PPP项目运作经验的重要途径。(财政部国际司供稿)