努力让公共风险最小化(下)——兼论财政是国家治理的基础

嘉宾：财政部科研所 刘尚希 李成威话题：公共风险(上接7月12日第6版)公共服务成本偏高治理公共风险针对性不强评估公共收入是否提供了合理的公共服务，需要引入公共服务成本的概念。公共服务成本是公共组织为

嘉宾：财政部科研所 刘尚希 李成威

话题：公共风险

(上接7月12日第6版)

公共服务成本偏高治理公共风险针对性不强

评估公共收入是否提供了合理的公共服务，需要引入公共服务成本的概念。公共服务成本是公共组织为治理公共风险，在处理公共事务、提供公共服务管理活动过程中所耗用的资源。依据公共服务成本是否产生绩效可以分为有效公共服务成本和无效公共服务成本。有效公共服务成本是指公共组织为治理公共风险，在处理公共事务、提供公共服务管理活动过程中所必须耗用的资源。无效公共服务成本是指公共组织不必要的资源耗用，这些资源的耗用不能达到治理公共风险的基本目的。无效公共服务成本都是对公共资源的浪费。

无效公共服务成本包括三个部分：一是公共组织没有履行公共事务和提供公共服务而耗费的资源；二是公共组织履行了无效的公共事务或者提供了无效的公共服务而耗费的资源，这样的公共事务和公共服务不能达到满足治理公共风险的要求；三是公共组织在履行公共事务和提供公共服务过程中，在有效公共成本之外所耗用的资源。

近年来，财政的“公共化改革”不断推进，在各项支出普遍增加的同时，支出结构也得到改善，各级财政用于社会性、公共性程度高的支出比重不断提高。特别是在城乡和区域基本公共服务均等化，改善民生，支持科技创新和环境保护等方面的支出比重明显上升。这说明，大部分公共收入提供了有效的公共服务，但也存在较为严重的浪费、效率低下等问题，主要表现在以下几个方面：

1．治理资源环境脆弱性，化解可持续发展风险的力度不够。工业化提高了生产率，充裕了社会财富，推进了物质文明。但其外部化成本很高，生态环境面临危机。空气质量下降、水污染，使人的生存环境受到严重威胁。工业化、城市化的推进，导致可耕地不断减少，粮食与庞大人口之间的矛盾加剧。生物技术、基因食品、网络技术等高科技，也加大了人类生存安全和经济安全的脆弱性。

2．治理经济脆弱性，防范经济领域公共风险的认识不深。一是政府替代市场，妨碍市场竞争。政府在微观领域干预过多，向一般竞争性生产建设领域延伸过多，超出了财政职能的合理范围，除了对国有企业直接和间接的投入、补贴过多等老问题依旧外，近年来又出现了打着产业促进旗号，对民营企业补贴干预过多过滥的情况。一些本应由市场自我调节解决的问题，政府统统揽过来以财政补贴等手段干预，诸如广受诟病的“母猪补贴”等等。许多需要通过体制机制改革来解决的问题如能源价格等，不是靠深化改革寻求出路，而是靠财政“一补了之”。二是宏观调控过度，而宏观经济管理职能弱化。长期以来，对宏观调控存在很多认识上的误区，将宏观调控“全能化”，自觉不自觉地抑制市场机制，把宏观管理的对象当作宏观调控的对象，把宏观调控的基础建设当作宏观调控本身。这样的“调控”产生的后遗症巨大，某些上马的项目可能论证并不充分，导致资源配置上的低效甚至浪费，一些无效投资的项目在运行一段时间后，形成银行和财政的负担，加大公共风险。

3．治理民生脆弱性，预防社会分化和社会失衡公共风险的力度不够。随着经济市场化程度的提高，在经济快速增长的同时，总是会伴随着“社会分层”的出现。由于个人禀赋、知识水平、机遇与环境的不同，在自由选择的市场竞争中，总会有一些人沉到社会的底层．构成弱势群体和低收入阶层。对这些社会成员及其家庭，需要政府来关注，给其提供各方面的帮助，如社保、教育、医疗、培训、就业、救济、扶贫等。这既是人文关怀精神的体现，也是化解社会矛盾的需要。但政府在这方面的作用未能充分发挥出来，尽管这些年来政府投入不断扩大，但改善效果不明显，民众的满意程度不高。民生事关起点公平，应落实到社会成员素质与能力的提升上来。但当前民生的改善出现了一种“福利化”的倾向，以所谓“权利”和“资格”为依据来分配使用资金，能力提升的效果相当低，导致贫困阶层和贫困地区的固化。体制上的碎片化，也使资金分配使用碎片化，城乡区域之间的公共消费差距甚至反而加大了。如教育投入增长很快，但农村基础教育与城市的差距并未因此而缩小；职业教育、技能培训的政府投入力度也很大，但分散在各个部门办的各个项目上，钱花了不少，效果不彰。能力鸿沟未能缩小，意味着未来的收入分配差距仍会扩大。同时，这也是导致暴力、犯罪、吸毒等社会问题的基本原因。改善民生脆弱性，这急需政府通过调整公共服务来应对。

4．无效和低效成本多，公共服务提供效率较低。这突出表现在专项资金设置刚性化，缺乏激励相容的运行机制，部分领域出现财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”甚至“敞口花钱”问题，一些项目存在乱支、挪用、浪费等现象，导致公共服务提供碎片化、短期措施长期化、资金使用低效化等问题。

政府间财政关系和公共服务配置存在诸多问题

财力与事权不匹配，基层财政一度陷入困境。财政分权，而事权则未做正式调整。地方普遍模仿中央与地方的财政关系，层层分税。一些穷的地方，工业基础薄弱的农业地区，即使赋予其一定财权，政府也难为“无米之炊”，税源单薄，无法组织到与事权相匹配的财力。在这种情况下，即使是做到了财权与事权相匹配，也会出现财力与事权不匹配的结局，使一级政府难以正常运转。

各级政府财政行为“层级化”。各级政府以本级财政利益为中心、以本级财政预算平衡为目标、以“本级经济”为基础。“层级财政”的负面效用越来越明显。强调各级政府财权与事权的匹配，必然是从中央到乡镇，迫使每一级政府都以经济增长——当然是有利于本级财政增收的经济增长一一为中心，从而加剧了资源配置的扭曲和资源、环境的破坏，而且使不具备开发条件的地方陷入了“越穷越开发，越是开发越穷”的恶性循环之中。尽管有了主体功能区规划，但若每一个县乡都以经济增长为中心，则意味着主体功能区规划将无法落实。

地方政府财政风险扩散。由于财力与事权不匹配，而履行事权又以各级政府的政治任务形式存在的情形下，地方各级政府别无选择，只能是千方百计找钱。一是扩大非税收入，二是债务融资。当各种行政事业性收费空间越来越小的情况下，出售公共资源以及用地方政府实际上所控制的资源来进行各种形式的债务融资就成为地方政府主要手段。地方政府进行债务融资，除了财政上的原因之外，追求政绩是主要的动因。但财力与事权不匹配的情形在边际意义上加大了地方政府债务融资的压力。显然，这会使地方财政风险扩散。

区域间基本公共服务差距扩大。我国区域间基本公共服务不均等的问题较为严重，各地基本公共服务水平差距很大，并呈现扩大的情势。公共服务的差距在当期反映为不同区域民生的差距，从长期来看，将会演变为各区域老百姓能力上的差距，其引致的公共风险将会扩散到经济、社会领域。这种情形已经在现实生活中显现出来。

不利于公共风险治理，甚至可能放大公共风险。现行政府间财政关系的核心是“分级吃饭”，要想“吃饱”，或“吃好”，就必须多收。而政府多收的基本前提是必须发展经济，开发财源，培养税源。这种体制设计对地方各级政府所带来的财政压力，最终转化为各地大力发展经济的动力。也可以说，这是财政分权对地方产生的激励。这种财政激励与以GDP为主要考核指标的官员政绩考核机制共同作用，形成了中国经济发展的强大动力。但发展的动力不会自动地带来科学发展。无论从逻辑上看，还是从实证过程分析，现行财政体制对科学发展也产生了诸多的制约性影响。具体表现为：激励数量增长，不利于质量提高；激励粗放增长，不利于资源节约；激励城市扩张，不利于农村发展；激励经济增长，不利于环境保护；激励物的生产，不利于人的发展。