湖北土地治理项目实施现状及政策建议

为了认真贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，全面落实今年中央农村工作会议各项工作部署，湖北省财政厅农发办于近期组织开展了“走基层、摸实情、谋创新、促发展”主题调研活动。笔者带着50个需要了解的问题，先

为了认真贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，全面落实今年中央农村工作会议各项工作部署，湖北省财政厅农发办于近期组织开展了“走基层、摸实情、谋创新、促发展”主题调研活动。笔者带着50个需要了解的问题，先后深入湖北麻城、大悟、京山、远安、松滋、赤壁等县市土地治理项目区进行了实地调研，为进一步深化土地治理项目管理改革获取了大量第一手资料。

土地治理取得的主要成效

湖北麻城、大悟、京山、远安、松滋、赤壁等六县市，有平原，有丘陵，也有山区，仅2013年财政投入土地治理项目存量资金就达到8643万元，平均每个县市1440.5万元，实际建设高标准农田6.75万亩。

一是提高了耕地质量。麻城市熊家垅、松滋市尤家坪、赤壁市卢青宝等灌区的高标准农田示范工程项目，将原来排水不畅、大量撂荒或只种一季的水浸田，改造成排灌畅通、两季种植的高产田，提高了农民的种粮积极性。二是提高了粮食产量。按照全国高标准农田规划预期效益，以每亩新增100公斤粮食计算，每年要新增粮食产能675万公斤以上。三是促进了土地流转。没有综合治理的耕地，由于不便于规模化、机械化、标准化经营，投入大，见效慢，集中连片流转较少。土地治理后，种粮大户、家庭农场、专业合作社流转土地的愿望十分强烈。四是促进了土地增值。京山县曹武镇孙镇长座谈时说，农田整治后，种植粮食作物每亩可增加产值300元左右；如果流转出去，每亩流转费要高于其他200元以上；农民还可以在被流转的土地上就地务工，直接或间接增加了农民财产性收入、经营性收入、工资性收入。五是提高了水资源利用率。农发项目的实施，消除了灌溉跑冒滴漏现象，实现了排灌畅通，水资源利用率至少提高40%以上，且降低了农户灌溉费用。

同时，改善了生产条件，促进了现代农业发展；创造了就业岗位，增加了农民收入；方便了群众生活，改善了人居环境；规范了项目管理，提高了资金效益。

深化改革的政策建议

继续加大财政投入。一是要发挥优势。农业综合开发特点在“综合”，优势也在“综合”，水田林路与科技措施综合治理，资金管理严格，项目管理规范，资金使用高效，当年建设当年见效，不影响农业生产，深受广大群众好评。二是要主动作为。把土地治理项目做成民生工程、民心工程、示范工程。三是要注重衔接。进一步提高亩平投入标准，提高人工费用标准，与国土整治、小农水重点县建设投入水平相衔接，增加项目设计深度，建成一片、持久受益一片。

规范项目库建设。国家农发办下达该省的农发高标准农田建设规划，到2020年要完成1735万亩，占中央总体规划分配该省建设任务3570万亩的48.6%，开发任务十分艰巨。各地要高度重视高标准农田项目库建设。一是要与县市统筹农业发展规划相一致，优先将基本农田保护区纳入项目库管理，防止前面刚建设完，后面就改为城市建设用地，造成资金浪费。二是县市安排的农发事业费，首先要保障土地治理项目库建设，至少要保证前期编制项目建议书的需要。三是规范项目库构成要素，对原有的构成要素要进行修改完善。四是每个县市至少要有3个以上的备用项目，项目库实行滚动管理。五是积极探索乡镇竞争立项，优先安排群众积极性高、镇村班子战斗力强、开发潜力大、产出效益高的区域。

主动参与统筹整合。今年中央1号文件对整合和统筹使用涉农资金提出了明确要求，省政府及时总结推广郧县经验，召开现场会，出台了《省人民政府关于创新管理机制、统筹使用财政专项资金的指导意见》，建立了统一区域规划、统一勘测设计、统一招标采购、统一项目实施、统一检查验收、分头报账的“五统一分”新机制。县市农发机构要在整合和统筹使用财政专项资金上，提高认识、迅速行动、主动作为。一是要及时调整农发项目库，主动与县级统筹规划相衔接。二是自2014年起，所申报的项目必须经县市统筹使用财政专项资金领导小组审核签字，并按规定用途使用资金。

突出项目治理重点。土地治理项目由于投入标准不高，需要把钱花在刀刃上，充分尊重群众意见，着力解决农村最现实、最关心、最迫切的问题。首先要保证项目区排灌设施、堰塘整治和机耕路建设，满足群众迫切需要。其次要加大科技措施投入力度，大力实施测土配方施肥和秸秆还田技术。三是不得破坏土壤有机耕作层，确需少量土地平整的，需经受益群众同意，且必须还原有机耕作层。四是结合国家深松耕地政策，要及时跟进科技措施，保障农民利益。

简化计划调整程序。进一步下放项目管理权限，制定严格的管理办法，确保项目做实。一是整体项目变更和计划调整以及审减结余资金新增措施100万元以上的下放至省级农发办审批。二是计划调整和审减结余资金新增措施在30万-100万元的，报所在市州农发办审批，为了便于验收考评，须报省办备案。三是计划调整和审减结余资金新增措施在30万元以内的，由县级农发办与项目指挥部集体研究提出申请，经县财政部门主要负责人审核，报政府常务或分管副县长审批，全部资料一并归档，作为省级验收考评依据。四是计划调整和审减结余资金新增措施应在每年3月底以前完成审批手续，并尽快组织实施，一并纳入工程决算，一并开展竣工验收考评。

简化立项审批程序。现行程序需要花费近半年时间才能批复实施，既影响工作效率，也影响秋冬季施工黄金季节。可简化为按照绩效分配原则逐级分配下达资金指标；县市编制上报可研报告和扩初设计（实施方案）；所在市州和省农发办组织合规性初评和合规性评审（国家办派评审专家到省现场指导）；县市根据评审意见修改上报备案，省农发办批复实施。整个时间可以缩减一半以上，整合了可研报告、初步设计或实施方案二项内容，突出了编报实施方案和合规性评审两个重点，使立项程序更加便捷有效。

取消农民筹资投劳。取消农民筹资投劳，改为“受益区筹资增加投入”，进一步减轻农民负担。鼓励受益区村组集体和股份合作社、专业合作社、种粮大户、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体多渠道筹资加大投入。

按照工程进度拨款。土地治理中标项目经理，一般都是先富起来的农民工，由于自有资金有限，经常为筹集资金发愁。可考虑按照工程进度拨款，在土建工程完成30%时，预付工程款30%；整个工程完成50%时，预付工程款50%；申请竣工验收前拨付工程款不少于70%；办理工程决算时，除按规定留10%的质量保证金外，应全部付清。

盘活农发存量资金。该省农业综合开发项目实施二十多年来，93个开发县本级有偿资金账户中沉淀了一定数量的财政资金，没有发挥应有的效益，这些资金构成复杂，包括历年完工项目结余、利息及占用费收支结余和其他收入等。从2014年起，当年投入财政资金必须用于当年项目，因客观因素影响不能用于当年项目的，一律列入下年度投资计划，不得将财政结余资金长期“沉睡”在本级有偿资金账户里。

建立先建后补机制。随着农村形势的发展，谁来种地问题越来越凸显，土地流转和适度规模经营已是大势所趋。根据中央1号文件关于“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”的精神，建议允许经过土地规范流转后的新型农业经营主体，直接承建农发土地治理项目。依据流转土地面积连片实施土地治理，放宽连片治理面积限制，由新型农业经营主体先按照投资标准，拿出项目实施方案，经专家合规性评审后，先行自建，并预拨30%的工程建设资金。项目建设完工后，提出竣工验收申请，经省县两级农发机构组织竣工验收合格者，一次性兑现全部财政补助资金。

建立运行管护机制。大胆探索建立土地治理项目建后运行管护机制。一是竣工项目验收合格后及时办理移交手续，明确工程管护主体和管护责任。二是将预留的1%项目运行管护经费一并移交给所在乡镇财政所，建立管护基金。三是项目实施后，对形成的资产进行产权制度改革，通过拍卖和有偿使用，确权到户，按照谁受益、谁管护的原则，筹集资金充实管护基金。四是管好用好管护基金。按照村集体“三资”管理要求，由管护主体负责筹措使用管护经费，在乡镇财政建立农田水利设施运行管护基金专户，乡镇财政所驻村专管员负责统一管理，需要时由管护主体提出用款申请，经所在乡镇政府领导审批后，乡镇财政支付。

建立绩效评价机制。要大力推进财政投资绩效管理，对农发土地治理项目，从项目规划、项目库建设、项目实施、工程质量、资金管理、经济效益、社会效益、生态效益、建后管护、社会评价等方面，科学设置考评指标，实行综合绩效考评，并建立以绩效考评结果为导向的项目资金分配机制。

（作者为湖北省财政厅党组成员、湖北省农发办主任）