亚行支持中国PPP项目的经验——亚行专题报告之四

亚行向中国PPP项目提供融资及技术支持2007年，亚行《中国私营部门评估更新》报告将市政环境基础设施和可再生能源列为中国PPP的“新”领域。自此，亚行便聚焦于各种市政基础设施项目和包括BOT、建设-拥

亚行向中国PPP项目提供融资及技术支持

2007年，亚行《中国私营部门评估更新》报告将市政环境基础设施和可再生能源列为中国PPP的“新”领域。自此，亚行便聚焦于各种市政基础设施项目和包括BOT、建设-拥有-运营（BOO）、移交-经营-移交（TOT）等在内的PPP项目，由私营部门负责项目设计、施工和运营，以提高效率。

项目取得了显著效果，为200万个家庭提供了清洁燃气，实现高效区域供暖1200万平方米，日供水77.5万吨，处理污水130万吨，焚烧城市固体垃圾4500吨，有效地改善了中国29个城市的生活质量。

为确保私营部门参与基础设施项目的收益，亚行一直推动中国在提高价格、完善技术标准等方面的政策改革。例如，在松花江流域污染控制和管理项目中，亚行帮助制定了支持松花江流域内省、市政府污染防控领域的PPP长期路线图，并提供了主权和非主权融资。在该项目下，亚行为龙江环保集团提供了私营部门贷款，已成为非主权融资的成功案例，使该项目成为黑龙江省内首个私营部门参与的污水处理项目。

在可再生能源领域，亚行积极支持相关法规的制定和可再生能源的定价改革，以吸引私营部门的进入。亚行资助了首个中日BOO风电项目和一系列废物能源化项目，还积极支持通过BOT模式利用清洁能源技术开展农村废物能源化业务。为妥善解决城市固体废弃物的处理和循环利用，亚行提供2亿美元贷款，支持了绿色动力环保集团的“固体废弃物焚烧发电”技术援助项目，采用先进清洁技术处理小城市的固体废物，并实现可再生能源发电。

此外，2013年亚行向北控水务集团和北控环保公司提供2.4亿美元私营部门贷款，支持项目采用BOT/TOT模式实现高质量污水处理和再循环利用。该项目受益于亚行开展的《城市污水再利用和污泥利用政策研究》中强调的战略性污水管理方法及污水再利用技术指南。这一指南为提高项目设计的科学性提供了借鉴。

亚行支持中国PPP项目的主要经验

（一）采用分权管理模式

中国城市基础设施建设领域的分权项目模式采用的特许权协议模板较为简明，有利于PPP在中国的推广应用。该模板提供了标准化的基本合同条款，同时允许每个城市根据具体情况对一些特殊事项进行修改，从而具有一定的灵活性。亚行将在中等收入国家中推广中国的分权管理模式。

（二）区分地方政府和消费者的支付意愿和支付能力

由于一些PPP项目的成功在不同程度上依赖政府提供的各种支持，私营部门在投资这些项目时需要考虑地方政府的信用和支付能力，这就使得大城市相对于小城镇而言更具投资吸引力。为了在小城市应用PPP，中国创新性地将地方政府预算与用户付费(如供水、污水处理、废物处理费用)进行了分离，以吸引私营部门投资。

（三）合理选择优先行业和项目

私营部门可为PPP项目提供技术、金融、管理资源和技能，激发创新，提高效率，因此吸引高质量的投资方是项目成功实施的关键，这就需要政府选择那些较有吸引力的优先行业和项目。

（四）量身定制行业规则理论上，特许经营权合同或规定对私营部门较有吸引力，但在实践中，由于在经营过程中遇到一些行业障碍或问题，也出现了不少私营部门中途退出的案例。亚行项目经验表明，可以通过采取改革行业规定的方式吸引私营部门进入PPP项目，例如对可再生资源实施强制电价、提高供水和污水处理的环保标准、禁止使用地下水、规定农业垃圾焚烧发电项目运营区域面积的最低标准等。

（五）提高合同义务履行的透明度和可靠性

在PPP项目中，政府允许私营部门参与管理的重要性不仅体现在签订PPP项目合同初期，也影响着项目整个生命周期的可持续性。为建立公共部门与私营部门之间的信任，在项目实施阶段坚持履行合同所制定的价格水平、支付方式等义务至关重要。例如，在可再生能源项目中（特别是对于风电行业而言），若强制电价未如期支付，则可能长期推迟项目实施，从而产生负面的财务影响。

（六）做好前期准备工作

许多PPP项目延迟乃至失败的主要原因是由于公共部门准备不充分，未能达到银行信贷委员会的贷款标准（包括技术、法律和财务等方面）。从最初的项目设计至融资结束，公共部门应积极寻求技术、法律、财务等专业顾问的意见。

（七）确保项目融资

中国金融市场的流动性偏向于大公司及大城市。面对快速发展的新合同结构（如短期运营和维护合同、部分担保、定时包销协议等），商业银行信贷委员会往往举棋不定。但是，有经验的PPP交易顾问能够意识到金融市场的分割状态以及不同金融机构在战略和风险偏好方面的差异，基于对银行市场的正确解读，为特定类型的基础设施项目确定最优融资方案，并根据项目情况完善合同协议，从而确保其符合银行融资的要求。

未来亚行重点关注的PPP项目领域

亚行通过主权投资和技术援助项目支持私营部门加入基础设施领域，并通过推动特定行业监管及公司治理改革等措施促进PPP在交通、能源和废水处理等领域的应用。未来亚行将重点支持PPP在以下领域的应用：一是交通领域。经过实践，亚行已改变铁路项目运营思路，将全额收费等商业措施融入项目。该举措推动了私营部门进入物流等铁路服务领域，并为铁路PPP项目的广泛发展创造了条件。目前，亚行正积极参与中国公共交通建设项目，相关经验为亚行扩大在新型PPP交通项目中的主权业务打下了基础。二是农业和区域合作领域。在农业领域，亚行项目设计了融入新型价值链的开发方式，以推动农业领域的PPP改革。此外，亚行也支持交通和贸易物流区域合作领域的PPP项目，并积极拓展在上述领域的主权业务。(财政部国际司供稿)