做国家治理体系和治理能力现代化建设的“铺路石”——财政部财科所副所长白景明解读深化财税体制改革热点问题

日前经中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》确定了新一轮财税改革的三大重点，记者就其中的热点问题采访了财政部财政科学研究所副所长白景明。新一轮财税体制改革是全方位整体推进白景明说，我国此前经

日前经中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》确定了新一轮财税改革的三大重点，记者就其中的热点问题采访了财政部财政科学研究所副所长白景明。

新一轮财税体制改革是全方位整体推进

白景明说，我国此前经历过三轮财税体制改革：第一轮改革发生在（上世纪）80年代，第二轮是1994年的财税体制改革，第三轮是2000-2007年的改革。

第一，新一轮财税体制改革的起点跟以前不同，包括经济规模、社会制度和社会结构三个方面。从经济规模上看，去年GDP达到56万亿元，公共预算收入为12.9万亿元，与上世纪80年代初和1994年都不可同日而语。从制度方面来看，已经初步建立了社会主义市场经济体制和民主法制的政治体制以及行政管理体制。社会结构与以前也有很大不同。以前纳税人是以国有经济为主；现在非公经济提供的税收占比超过60%，中等收入阶层大大增加。

第二，新一轮财税体制改革的目标与以前不同了。上世纪80年代的改革是打破统收统支体制，1994年的改革目标是配合建立社会主义市场经济体制。2000－2007年的改革目标是围绕建立公共财政体系。这一轮改革的目标则是建立现代财政制度。

第三，新一轮财税体制改革是整体推进，包括预算管理制度、税制和财政体制改革。上世纪80年代和90年代主要是财政体制改革和税制改革。2000—2007年主要是预算制度改革，范围相对较窄。

新一轮财税体制改革主要有两个动因。一是国家财政资金量大了，对财政管理提出了新要求。我国今年公共财政预算收支规模比改革之初均放大了几十倍，但收支矛盾越来越尖锐。在这种背景下需要通过改革把钱用得更好，同时通过改革使收入筹措更加合理。二是财政被提升到是国家治理的基础和重要支柱的高度，要服务于国家治理体系和治理能力现代化。这需要财政改革起到重要的“铺路石”作用。

预算改革的方向是保证资金规范、高效、透明使用

白景明说，预算改革的方向就是保证资金规范、高效、透明地使用。目前的预算管理存在一些不合理的地方：第一,从全口径预算管理角度来说，预算管理水平不均衡。现在的四本预算中，公共财政预算管理得比较好，政府性基金预算和国有资本经营预算的管理都比较粗放，审计发现的问题不少是在政府性基金方面。社会保险基金预算更是刚刚建立，以前都是试编。

第二，支出标准体系还有待完善。支出标准特别重要，无标准的支出是无底洞，标准不合理的支出则是低效率的支出。目前有些基本支出标准与行政改革相脱节，项目支出标准体系还较为散乱。

第三个问题是全程化管理做得不够，财政资金一拨了之，追踪不够，这使很多项目支出管理流于形式。

第四个问题是预算的编制和执行衔接得不好。20万亿元的财政资金不是转化成消费就是投资，对当期需求扩张具有强大支撑作用。预算执行不好，对财政宏观调控功能是一种人为限制。

白景明说，预算管理改革要建立跨年度预算管理制度，因为经济本身是波动的，忽高忽低，不可能是一条直线，一路向上或向下，财政收入也是如此。因此要通过跨年度预算制度来平衡财政收支与经济周期之间关系，做到应收尽收，应支尽支。

白景明说，预算的中期规划要从三年入手。但是，搞三年预算规划并不是放弃年度预算，而是要与中期规划有效结合，实际就是三年预算规划画了个圈，年度预算就在这个圈里。年度预算是实现三年规划的基础。

让市场约束地方政府发债

根据审计署审计结果，截至2013年6月，我国地方性政府债务是17.9万亿，总体安全可控，但也要看到风险加速放大的可能。

现在各地区债务水平确实不平衡，有的省债务余额相当于省里地方收入的好几倍，这是值得警惕的。实际上，一些陷入债务危机的欧洲国家的债务放大过程有一个规律，就是在一个时间段内小幅增长，一段时间后则出现加速。2005年时欧元区国家债务余额占GDP比重普遍在40%—60%之间，2010年时普遍超过80%，2006—2010年5年间的债务增长额占了近30%。突出的是冰岛和爱尔兰，2005年时仅在20%多的水平，2010年猛至90%多的水平，这值得我国引以为戒。

白景明认为，地方债是个老问题。如何避免地方债快速扩张和加速放大？核心是要规范地方政府融资，今后应只走地方政府债券一个渠道，而且要自发自还，让市场约束，这是很好的制度。

白景明分析，首先，自发自还就需要透明，政府要公开有关信息；其次要请第三方进行信用评级。这两项做到后，就等于人为地设置了一个卡口。投资者在买债券的时候可以参照这两项指标，这就有了市场约束。如果市场不认或没人买，那么地方政府就无法融资。同时，要把自发自还纳入预算管理。纳入预算管理以后地方政府在发债前就要先掂量一下能不能还上钱，对自己的收入要有预测，没那么多钱就不发那么多债了。未来的方向是全部实行自发自还。

地方财政困难不是中央财政集中度高造成的

调整中央和地方政府间财政关系是这次改革重点之一。有说法称中央财政集中度过高，白景明认为，这完全是一个认识误区。最近这三年的公共财政预算收入已经是地方收入占比超过中央了，从今年的预算来看，中央收入占比已降到46%；再从政府性基金预算收入来看，80%多的收入是地方的。所以地方的财力是大过中央的。而且中央收入中有80%又转移支付和税收返还给地方了，转移支付的规模占中央收入的70%。地方财政困难不是中央与地方的收入划分造成的，但要承认，地方财政确实有困难。

“然而分税制前地方财政收入占全部财政收入70%的时候也没说钱够用。当时全国有三分之一的县发不足工资，财政困难在人类社会是永恒的。从国际上来看，我国的中央财政集中水平是中等偏下的。国际上很多国家都比我们高，像英国和澳大利亚，中央收入能占到70%，美国中央收入占比在60%左右。”

白景明说，现在中央给地方的转移支付当中，一般性转移支付已大于专项转移支付，专项已经不占主流了。专项转移支付存在的问题是项目数过多。首先，专项转移支付过多就不能集中财力办大事。其次，专项转移支付项目数过多容易造成重复投入。同时，专项转移支付的支出标准体系不健全，专项有时要求地方政府有配套，会影响地方政府的财政自由度。

他认为，调整中央和地方政府间的财政关系目标是建立事权与支出责任相适应的财政体制。从事权划分来看，今后的调整方向就是涉及国家整体安全的，涉及全局性的事务是中央来管，适度增加中央的事权。支出责任是指事权划好以后，资金谁来出。某一项公共服务，比如垃圾处理，这是地方政府的事，钱就由地方政府来出。未来中央要适度加大支出责任。中央单独管的事要把资金配足，别再让地方拿钱。共担的时候，中央也要多担一些。