综合金融视野下的影子银行监管

影子银行风险具有复杂性、隐蔽性、脆弱性、突发性和传染性，容易诱发系统性风险。中国分业金融监管体系下，由于金融创新和市场化改革，以银行理财等为代表的影子银行发展迅速，且具有跨监管领域的特点。如何防范和应

影子银行风险具有复杂性、隐蔽性、脆弱性、突发性和传染性，容易诱发系统性风险。中国分业金融监管体系下，由于金融创新和市场化改革，以银行理财等为代表的影子银行发展迅速，且具有跨监管领域的特点。如何防范和应对影子银行的风险无疑引起了中国政府及金融监管当局的重视。

分业监管模式受到挑战

2014年1月7日国务院发布《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》国办发【2013】107号文，以下简称107号文），有关影子银行的定义、类型、监管责任分工、基本的监管架构等终于得以明确，并为下一步加强对影子银行的监管提供了政策支持。2014年4月24日，由央行牵头，银监会、证监会、保监会和国家外汇管理局参加并联合发布的《关于规范金融机构同业业务的通知》（以下简称127号文）提出对包括影子银行在内的跨监管领域的金融同业融资和投资业务进行监管，是在分业监管体系下进行的对包括影子银行在内的金融业务进行功能监管的重要尝试，具有重要意义，但同时也表现出分业监管体系下明显的缺陷和不足。

金融市场化改革，特别是利率市场化和汇率市场化改革，将使得银行、非银行金融机构、工商企业及个人等，均有可能成为银行和影子银行的交易主体。适应市场化改革、创新和监管要求的目标，势必要对既有的监管体系做深层次的改革和制度安排。怎样在这一起点和层次上构思对影子银行的监管架构体系，就显得关键和必要。

影子银行的跨监管领域的特点及其潜在的风险隐患，特别是分业监管部门间的角度差及其监管规则相互间的差异已经对分业监管模式提出挑战。影子银行的投融资模式，打通了银行业、证券业和保险业之间的传统界限，成为跨市场风险传播的主要载体。在规避监管及监管套利动机驱动下，影子银行的投融资行为涉及到多个跨行业主体，联结多个金融市场，存在跨市场风险传染性，已经构成系统性风险的潜在隐患。

现行监管机制存在缺陷

现行的央行监管协调机制，尽管可以通过央行向市场注入流动性防止市场利率的非理性上涨触发局部的金融风险事件，但不能做到事前风险防范。

在既有的分业监管模式下，央行不负责金融监管职责，既有的政策工具与手段不足以防止金融机构扩张同业资产的冲动；各监管部门制定规则时，竭力维护自己监管的一亩三分地，角度差和局部利益导致标准不统一，存在明显的监管误区；没有将信托公司与信托业务分开，一方面信托模式及其法律特征没有得到应有的重视但却跨监管部门存在和发展，且作为影子银行直接或者间接载体贯穿于影子银行的全过程。

另外，现行的监管模式缺乏提供创新型网络金融监管架构和体系的法理基础和监管环境及其应有的政策安排。

创新型的网络金融缺乏与之相适应的监管架构体系和规则治理安排。一方面，其与传统银行的区别和特点不能得到应有的重视和保护；另一方面，其缺乏监管的事实及其与传统监管间的冲突可能潜伏更大的系统风险。

有必要进行前瞻性安排

为此，笔者建议，从综合金融和混合金融监管体系的角度和要求，重新设计和构思对影子银行的监管架构体系的前瞻性安排。

第一，基于影子银行间均存在信用转换、期限转换与流动性转换等金融中介的共同特征，吸取美国华尔街金融危机中的教训及其房贷次级债证券化过程中影子银行的特点，借鉴美国综合金融模式下，规范影子银行监管的沃克法案和多特法案，针对我国目前的分业监管体制下监管影子银行的缺陷和误区，从综合金融的角度，重新构思和设计对影子银行的监管架构体系。通过监管架构体系的创新和设立，将跨监管领域游离于金融监管体系外的影子银行纳入到有效的监管架构体系中，避免和减少监管误区，防止风险扩散。

第二，创新设计和构思综合金融监管体系。在参考107号文和127号文的监管思路的基础上，起草和颁布《现代金融监督管理法案》。同时，修改央行法、商业银行法、证券法和保险法，明确综合金融的监管体系及其相应的法律制度安排。另外，在监管的组织架构体系上，将现行的央行牵头监管协调的机制升格为以央行牵头的金融委员会，委员会下面将银行、证券、保险、网络创新金融、地方金融并列，构思和设计各自的监管角色定位，负责相关的监管制度设计和安排，并列的部门对金融委员会负责，金融委员会对国务院负责。

第三，明确信托业不等于信托公司业务的法律原则，明确银行、保险、证券等金融机构可以从事信托业务，可以将信托模式中的风险隔离机制运用于其投融资产品的交易结构的设计和安排中，建立和规范金融机构与金融产品间的风险隔离机制。

第四，明确信托财产登记的法律地位及其在既有不动产登记中的制度安排，弥补这一环节的法律漏洞和法律误区，为含有信托关系的金融产品的流通提供法律保障。

第五，成立金融产品标准设计审查委员会，统一金融产品的标准，对同业业务的类型及其品种、定价、额度、不同类型金融资产标的进行统一审查、统一登记、统一托管、统一流通。

第六，改变现行的包括证券交易所、期货交易所和银行间交易商协会等金融产品交易场所与监管部门的附属关系，调整为独立的市场主体，按照“三公”原则，接受金融产品的上市交易和流通及其托管和登记结算。

第七，按照建立多层次资本市场体系和多层次多元化金融市场体系的战略布局，理顺和规范既有的地方金融、民间金融、网络金融和传统金融的关系及其格局，按照防范风险，维护金融安全，促进实体经济产业发展的原则，为各自的发展提供政策和法律支持。

第八，杜绝部门内部立法和以局部利益替代或者损害全局利益的思路和做法，强化公开立法和社会专业立法的模式，将立法缺陷和法律风险防范及法律合规性审查上的缺陷作为重大的风险隐患来对待，重视法律专业意见，用法治思维来规范和理顺金融改革和创新过程中的各种利益冲突和博弈。

第九，强化和完善金融监管体系建设和设计中的财税和会计政策的监管理念，防止以牺牲国家的财税利益或者会计规范为代价来迁就金融过程中的博弈。

（作者单位：财政部财政科学研究所）