财政“铺设”流动儿童教育之路目前，我国财政性教育经费保障随迁子女在公办学校就学的比例已经达到了83.5%。以公办学校为主接收随迁子女就学的格局已经基本形成。

财政“心系”随迁子女教育伴随着城市化的进程，一个特殊的群体进入人们的视野——随迁子女。他们的上学问题也一度成为社会各界关注的焦点。日前，国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出将随迁子女

财政“心系”随迁子女教育

伴随着城市化的进程，一个特殊的群体进入人们的视野——随迁子女。他们的上学问题也一度成为社会各界关注的焦点。

日前，国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴；逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策以及接受义务教育后参加升学考试的实施办法。

这份纲领性文件将随迁子女的教育问题提到一个新的高度。

近年来，中国政府逐步明确了财政体制改革的目标是建立公共财政体制。经过30多年的改革，让公共财政的阳光照耀每一位学龄儿童，成为时代和人民的呼唤，也成为中央到地方各级政府努力的方向。

事实上，财政在配合解决随迁子女教育这一难题上，不断探索并进行渐进式调整，逐步形成了保障流动人口子女接受义务教育的财政政策体系。

财政不断加大并完善随迁子女教育投入

据财政部教科文司有关负责人介绍，2008年，国务院印发《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，决定在全面实施农村义务教育经费保障机制改革的基础上，从2008年秋季学期起全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费。

为支持和引导各地做好免除学杂费的工作，中央财政对已经整体免除城市义务教育阶段学生学杂费的省份，从免除之日起，按照免除学杂费资金的一定比例，安排奖励资金。

在免除学杂费的同时，为切实解决好进城务工人员随迁子女就学问题，对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女，按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费。

另外，中央财政对进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。2012年，各地完成了适应城镇化发展的义务教育学校布局规划，既考虑随迁子女的问题，也方便农村留守儿童就学。

为切实解决好进城务工人员随迁子女就学问题，2008—2012年中央财政共安排进城务工农民工随迁子女奖励性补助资金158.3亿元。

而各地将中央奖励资金主要用于补充接收农民工随迁子女的城市义务教育阶段学校公用经费和改善办学条件，重点向接收人数较多、条件薄弱的公办学校倾斜，同时扶持接收农民工随迁子女的民办学校。

目前，对符合当地政府接收条件的进城务工人员随迁子女，已全部免除学杂费，不收借读费，基本做到了“以流入地为主、公办学校为主”的要求，有力地促进了农民工子女平等接受义务教育。

2013年，国家又从三个层面对流动儿童上学进行布局：一是在规划上落实《国务院深入推进义务教育均衡发展》的意见，指导各地逐步将常住人口全部纳入区域教育发展规划，将随迁子女全部纳入财政保障范围，督促各地政府履行职责，创造条件使所有符合当地政府规定条件的随迁子女顺利入学，并接受良好的义务教育。

二是在经费上协调中央财政加大对各地的专项奖励力度，指导各地把专项奖励资金重点用于以接收随迁子女为主的公办学校和合格的民办学校，扩大公办学校的容量，鼓励社会力量办学，购买民办学校的服务。

三是在管理上加强手段创新。2013年基本建成了全国联网的中小学生学习信息管理系统。动态跟踪学生的流动，全面及时掌握中小学生的准确情况，为确保随迁子女入学，加强教育经费监管，开展学生资助提供支撑。而各地也是按照中央的部署，继续深化“两为主”的政策，做好教育发展规划，按照人数拨付教育经费，扩大公办学校的资源，尽力满足随迁子女的就学需求。

据权威部门统计，截止到2013年年底，我国义务教育阶段的随迁子女一共是1277万人，占到义务教育学生总数的9.3%。目前，我国财政性教育经费保障随迁子女在公办学校就学的比例已经达到了83.5%。以公办学校为主接收随迁子女就学的格局已经基本形成。

另外，为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，适应国家新型城镇化建设需要，促进义务教育均衡发展，日前，中央财政又下拨2014年城市义务教育补助经费130.4亿元，比上年增长8.35%，用于对各地实施城市免学杂费政策给予奖励性补助，以及对进城务工农民随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。

而且，从2014年起，中央财政在分配进城务工农民工随迁子女接受义务教育奖励资金时，考虑了各地上一年度跨省流入农民工随迁子女的生源结构，比照农村义务教育阶段学校公用经费基准定额和中央与地方分担比例给予补助。同时，要求各地在安排中央财政奖励资金时，要按照“重点倾斜、集中投入”的原则，向接收农民工子女较多、条件薄弱的城市学校倾斜。

此外，今年国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》战略，在“市民化”部分也对流动儿童的问题有特别好的提法。原来的城镇化战略中，讲到子女教育问题，位置一般靠后，而这次放在第一位，这显示了政府承担责任的决心。

其中提到，要保障随迁子女平等享有受教育权利。建立健全全国中小学生学籍信息管理系统，为学生学籍转接提供便捷服务。将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，合理规划学校布局，科学核定教师编制，足额拨付教育经费，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育。

而对未能在公办学校就学的，采取政府购买服务等方式，保障农民工随迁子女在普惠性民办学校接受义务教育的权利。同时，逐步完善农民工随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策，推动各地建立健全农民工随迁子女接受义务教育后在流入地参加升学考试的实施办法。

地方创新管理扩大服务

国家“两为主”政策实施以来，各地政府针对随迁子女教育问题的政策有了明显的改善，已经从早期的被动应付转变到逐渐地改善管理并扩大服务，有些地方还进行了制度创新。各地采取多种措施，落实“两为主”政策。具体措施为：

通过简化入学条件、增加公办学校的班额等措施，吸纳进城务工人员随迁子女进入公办学校就读，取消赞助费、借读费，落实免费义务教育政策。目前，大部分地区已经实现以公办学校为主接纳随迁子女，但仍有部分地区随迁子女入读公办学校的比例低于50%。

将进入公办学校接受义务教育的随迁子女纳入公共财政保障体系，进入公办学校就读的随迁子女均可享受与户籍学生同等的待遇。部分地区以常住人口数而不是户籍人口数为基数配置公办教育资源，保证父母在流入地工作和居住的儿童享受免费义务教育，比如上海市。值得指出的是，部分地区扩大了对随迁子女提供的教育公共服务范围，如上海市从义务教育延伸到学前和初中后教育。

部分地区对民办学校也提供财政支持并进行管理。大部分地方政府对民办学校提供部分经费资助，如贵阳市对经市、区(县)教育行政部门批准承担外来务工人员子女义务教育的民办学校给予生均公用经费补助；少部分地方政府对民办学校提供全额资助，如上海市市区两级政府根据教学成本和实际需要对本市以招收农民工同住子女为主的民办小学足额拨付教育经费。

为了保障公共经费的有效使用，部分地区还建立了相应的财务管理制度，如上海建立了《上海市以招收农民工同住子女为主的民办小学资产与财务管理办法》，对民办学校进行预算管理、财务管理、资产管理和监督管理等。

另外，上海、浙江一些地方还采取由政府向民办学校购买学额的方式，这两个地方有39万在民办学校就读的学生是享受了政府的购买学额的服务。

此外，部分地方通过提高民办学校准入条件、规范民办学校办学行为，对进城务工人员自办的打工子弟学校进行规范和管理。（白月娥）

 

海外

亚洲：发展中国家财政支持流动儿童教育不含糊

随着亚洲经济的飞速发展，许多州内发展中国家也出现了“流动儿童”现象。这种随父母工作地点迁徙而流动的儿童在教育、医疗、营养方面也遇到了诸多问题。由于亚洲发展中国家财政普遍存在教育投入不足现象，联合国儿童基金会（UNICEF）便参与其中，为这些国家提供力所能及的资金帮扶。从2012年开始，亚洲许多发展中国家也制定并出台了一系列针对流动儿童教育帮扶的政策，并给予预算经费拨付优先与设立专门预算经费账户等针对流动儿童教育帮扶的优惠政策。

柬埔寨：柬埔寨经济与财政部（MEF）与柬埔寨儿童全国委员会于2012年组建了一个包含几个重要部委的专门为解决流动儿童教育问题的“部际工作小组”。与此同时，柬埔寨经济委员会与联合国儿童基金会（UNICEF）还专门为“部际工作小组”提供所需的预算经费。此外，MEF与柬埔寨最高国家经济委员会一道与UNICEF签署正式协议，共同为解决流动儿童的教育问题出谋划策。MEF的工作主要是为所有针对流动儿童教育的预算拨付“把关”，使其做到专款专用。

印度尼西亚：从2012至2013年起，印度尼西亚政府就把提高对流动儿童的教育预算经费投入放到了前所未有的高度。为了能够筹措到更多的教育经费，印度尼西亚政府还多次与UNICEF签署共同帮扶流动儿童教育、提高流动儿童营养的框架协议，从2013年起，U鄄NICEF多次派专人赴印度尼西亚，为拨付善款做调研工作。此外，印度尼西亚政府还调动广大企业的积极性，在税收减免上对那些投资兴办教育的企业给予优惠。

马来西亚：马来西亚政府从2012年开始也多次和UNICEF展开交流与合作，为提高流动儿童入学率与教育质量共同签署多个框架协议。这些框架协议涉及政府拨付流动儿童教育经费预算监管以及联合国给予赠款的有关事宜。马来西亚财政部也与周边同样接受UNICEF帮助的国家政府财政部展开交流与合作，共同为解决流动儿童教育问题展开交流与沟通。

蒙古：2012年，蒙古政府公布了新预算稳定法案，该法案对有关提高流动儿童教育经费的使用与拨付均提出了明确的要求。不仅如此，蒙古财政部还对各级政府官员提出明确要求，要把流动儿童的基础阶段教育放在优先解决的事务性工作范畴之内。2013年，蒙古财政部也与UNICEF展开合作，就预算经费使用与联合国赠款问题展开沟通与交流。

泰国：泰国政府从2012年起就在政府预算中建立了一项名为“全国教育经费预算账户”的专门为流动儿童提供教育经费拨款的机构。该机构除了监督政府对流动儿童的教育经费使用外，还对流动儿童的营养所需投入提供资金。

菲律宾：菲律宾财政部从2012年就启动了一项自下而上的教育预算经费使用计划，其目的就是为流动儿童教育提供强大的财政支持。菲律宾财政部发言人指出，中央财政之所以要自下而上对流动儿童的教育经费进行拨付就是考虑到地方政府对该笔教育经费的强烈渴望与需求。（戴正宗编译）

 

建言

“六面”着手完善流动儿童教育投入机制

■ 张绘

为保障“两为主”政策的执行，各级政府应该共同为流动儿童教育提供充足的经费，保障流动儿童能和城市儿童一样接受免费的义务教育。

第一，优化流动儿童教育管理体制和资金多渠道投入机制

推进新型城镇化的关键是解决好人的问题，主要任务是逐步推进农业转移人口市民化。因此，提高流动人口的受教育水平和职业技能是帮助其实现这一目标的主要途径。在做好教育管理信息化的基础上，根据进城务工农民工随迁子女跨区域流动情况，完善相关测算办法，增加上级政府对接收地区的转移支付。此外，可开辟多种渠道放宽市场准入，鼓励社会资本加大对流动儿童教育的投资，探索运用多种PPP投入模式，解决好教育资源绝对不足和相对过剩的问题。同时，加强对农民工的职业技能和创业培训，提升其就业创业能力。

第二，规范学校收费制度并完善流动儿童资助甄别体系

流动儿童数量庞大，有些没有户籍的流动儿童由于在求学地学习时间很长，家庭在求学地已经积累了长期的人脉、信息和经济资源。这样的儿童多数就读于公办学校和高收费民办学校，政府并不需要对他们进行资助。

而相对于一些经济条件差的外来务工家庭子女，为提高其受教育质量，一方面需要规范各类学校的收费，同时，也需要建立流动儿童资助筛选甄别体系，特别要关注流动儿童中一些家庭贫困处于辍学边缘的儿童。还可以借鉴美国的一些做法派专人为这些儿童接受教育和获得学业进步提供帮助。

第三，增加教育资源供给总量完善教育资源的合理布局

为了扩大教育资源的供给总量，达到更好提供教育资源的目的，大城市的教育部门应协调各个区县，将老城区闲置、关闭学校的教职工合理配置到新建的公办学校中，减轻安置过剩教职工的压力，为农民工子女提供良好的师资。

在农民工子女义务教育还没有得到很好解决的情况下，城市公办学校不宜过早推行小班化教学，以便提高公办学校接纳农民工子女的能力。另外，鉴于目前大城市本身交通状况急剧恶化，合理的公办学校布局调整才是关键。因此，需要加快远郊区县和流动人口聚居区域的中小学建设，通过城市中心地带的优质学校的迁移和建立分校等形式，加强优秀教师和教育管理人员的流动，缩小教育资源配置的不均衡状况。

第四，提高流入地地方政府对流动儿童教育投入的前瞻性认识

在人口老龄化问题逐渐显现的情况下，流入地的地方政府需要有超前意识，将吸纳农民工并鼓励吸收农民工的民营企业和中小企业发展作为推动本地经济发展的动力。流入地政府需要结合城市本身的功能和整体规划，将城市经济发展、产业升级和对人口的需求相结合。

地方政府在解决流动儿童义务教育问题时，还需要结合考虑流动人口的就业状况，积极发展节能新兴制造业和服务业，考虑到母亲在子女教育中的重要作用，政府应该为流动人口特别是女性提供一些合适的就业机会。流入地政府应当立足各地实际，将户籍制度改革和城市可持续发展战略相结合。

第五，增加公办学校接收流动儿童的能力

中央和省级政府应该通过财政激励，引导地方政府加大对公办学校接收流动儿童的鼓励政策，建立对主要接收流动儿童公办学校的激励机制。比如，将教师工资或管理者薪资与增加接收流动儿童的比例挂钩，加大对主要接收流动儿童公立学校的地方财政资金投入，提高改善流动儿童教育状况在政府政绩评价中的比重。

第六，建立市场和政府共同出资的打工子弟学校运营模式

为了使农民工子女接受平等义务教育的机会，政府有责任建立对农民工子女学校的财政投入机制，为最弱势的农民工子女的义务教育提供经费，减轻农民工的教育负担。政府可出资创办有特色的流动儿童学校，规范打工子弟学校的办学行为，改造薄弱打工子弟学校。

一方面，由于一些城市，比如北京对打工子弟学校的办学标准设置的太高，使得很多学校难以达到。因此有必要制定专门针对打工子弟学校设立的标准，而不应当参照公办学校的标准，在审批过程中也需要灵活处理。同时对于打工子弟学校的新办和设立需要结合流动儿童的分布，规定明确的学校选址范围，以防出现由于拆并城中村再次关闭的情况出现。

另一方面，农民工子女学校财政投入机制要解决的主要问题是财政资金能真正用于农民工子女的教育，不被办学者侵吞，但又要使办学者或管理者有继续办学的积极性。在此基础上，应该在深入研究和总结国外经验和学习上海模式的基础上，选择适当的机制。具体的投入机制可以有多种选择，如教育融资租赁、专项资金补贴打工子弟学校基础设施建设、给予打工子弟学校税收优惠、现有学校治理结构改革基础上的拨款制、特许经营、委托管理、教育券等。（作者单位：财政科学研究所）

 

链接

流动儿童义务教育财政政策演进

20世纪90年代以来，随着我国经济二元结构的解体和城市化进程的深入，农村大量的富余劳动力为寻求就业机会由乡村进入城市，与此同时，大量的学龄儿童也随其父母流入城市。

20世纪90年代中期以后，中央政府开始探索流动儿童义务教育财政保障的可行机制。

1998年，原国家教委和公安部联合颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》规定，流动儿童以在流入地公办中小学借读为主，学校依据国家有关规定收取借读费。这一时期，流入地政府对流动儿童义务教育几乎没有财政投入责任，而主要是以教育管理为主。

2001年，国务院颁布《关于基础教育改革和发展的决定》主要强调了要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种方式依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。这样，“两为主”的政策基本成型。

2003年，国务院下发《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出取消流动儿童义务教育在流入地办公学校入学的借读费。流入地政府要专门安排一部分经费，用于农民工子女就学工作。

同年，国务院转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，强调流入地政府负责流动儿童义务教育工作，建立流动儿童义务教育经费筹措保障机制，城市教育附加费中要安排一部分经费，用于流动儿童义务教育，对接收流动儿童较多的公办中小学给予财政补助。此时，以流入地政府投入为主，对公办中小学校进行补助的流动儿童义务教育财政政策正式出台。

2006年，新修订的《义务教育法》认可了这一制度安排，使流动儿童义务教育经费筹措有了合法性和强制性。