以开阔视野看地方税体系构建——关于我国地方税体系建设的探讨（上）

可匹配于现代市场经济的财政体制，是以分税制为基础的分级财政，地方税体系与分税分级财政体制直接相关。在全面改革的新时期，我国地方税体系的构建与完善，是深化财政改革并推进全面配套改革的重要组成部分。199

可匹配于现代市场经济的财政体制，是以分税制为基础的分级财政，地方税体系与分税分级财政体制直接相关。在全面改革的新时期，我国地方税体系的构建与完善，是深化财政改革并推进全面配套改革的重要组成部分。

1994年分税制财政体制改革中，构建地方税体系的正面表述正式写入官方文件，其后我国关于地方税的理论探讨和实践探索始终没有停止。2012年1月1日上海市试点营业税改征增值税改革并较快推向全国后，地方税体系改革与完善问题变得更加现实而迫切。2013年党的十八届三中全会公告中明确提出：“深化税制改革，完善地方税体系”。如何积极稳妥贯彻这一指导方针，亟须研究相关的可行改革方案。

需全方位、多层次理解地方税体系

梳理现有关于地方税的文献便可发现，关于对地方税体系及相关问题有多种理解与解说。我们认为，从我国目前地方税存在的问题看，既包括因“营改增”后可能导致地方政府自有税收收入大幅下降从而导致地方政府收入不足和地方主体税种缺失的问题，也存在共享税收入划分不科学、不合理问题，还存在悬而未决的对地方如何下放税权问题。基于问题导向的研究方法，我们认为，应该以更开阔的视野，全方位、多层次研究探讨我国地方税（体系）改革与完善，地方税基的选择、地方税种的重构、共享税的收入划分调整、地方税权的下放等均应纳入研究范围。基于此，我们的看法是：地方税体系是包括地方税种以及共享税种在内的所有能为地方政府筹集税收收入的多税种的有机组合；地方税权不仅应包括税种选择权和税率调整权，还包括条件成熟时地方政府因地制宜的设税权。

地方税体系完善目标不应仅着眼于稳定地方政府自有收入，也应看重对社会主体收入、行为等的规范、引导和调节作用，还应一并考虑对国家各项制度建设和机制创新乃至其他配套改革产生推动作用，从而有效提升国家政权体系的治理能力，服务于国家现代化赶超战略和“五位一体”的全面协调、可持续发展

不可否认，为政府筹集收入是税收基本的首要职能，地方财政的区域性特点更凸显了地方税体系的收入作用，但这并不能成为构建和完善我国地方税体系的唯一目标。如果仅从保持地方政府收入在各级政府总收入中占比不变的角度出发，弥补“营改增”带来地方收入下降的方法，可以简单地采取重新划分增值税分享收入比例之策即可，无需大动干戈地对税种、税基乃至税权进行系统性调整。

税收除具有筹集政府收入作用外，其调控调节作用也不容忽视，尤其在中国改革攻坚期、需要在市场经济不断趋于成熟、要求市场发挥资源配置决定性作用并更好发挥政府作用的情况下，税收更是成为政府能够采用的为数不多的规范、有效调节手段之一，因此应重视税收因涉及经济社会方方面面的利益而对经济、社会生活产生的引导、激励和规范、调节作用。比如房地产税（居民住房保有环节的税收），暂且不多说其税基不易流动因而不会产生区域间税源竞争故成为地方税种的良好选择，也先不考虑短期内其对地方税收收入的贡献大小，仅其对地方政府和纳税人行为的规范、引导和激励、调节，便将产生不可忽视的积极作用。这是因为，房地产税是以房地产的评估价作为税基，因此房地产税的收入高低直接取决于评估价水平，而评估价水平的高低又取决于该地区投资环境、工商业繁荣程度和公共服务的水平，因此房地产税制度的确立与完善，将对地方政府的职能转变产生正向的引导与激励效果，即地方政府只要专心致志、心无旁骛地优化本地投资环境，提升本地公共服务水平，辖区内的房地产就自然而然地进入升值轨道，相应有望获得“水涨船高”的税收收入，即连带解决了其“财源建设”问题。从而将地方政府的注意力从目前的“招商引资”、“上马大型生产性投资项目”，转移到政府分内的事务如创造公平规范营商环境、提供优质公共服务上来。同时，房地产税率定期调整机制是根据本地公共服务支出成本，要通过充分听取社区、基层民意而设定具体方案，这无疑对于依法理财、民主理财、预算公开、为当地居民提供合意公共产品，具有制度性的积极促进作用。多元主体互动、特别是辖区居民参与房地产税税率调整，是一种具有现代特征的多元治理模式，对于提升地方治理体系的水平和能力具有重要意义。由于房地产税是针对居民财产的保有环节征税，税负不易转嫁，会对纳税人产生实实在在的影响，从而可以培养公民纳税意识，进而提高对政府理财的监督意识和能力。同时，房地产税是十分符合“支付能力”原则的直接税，其征收具有收入再分配作用，可使拥有好房、大房、多套房的社会成员对于公共金库多作贡献，为适当降低间接税比重、进而降低中低端消费大众的“税收痛苦”、优化税收的调节作用、增进社会和谐形成宝贵贡献。此外，房地产税对于现阶段的中国而言，更具有一种抑制房地产投机炒作、减少楼市泡沫成分、降低空置率和活跃租房市场、抑制地方政府“圈地卖钱”动机、鼓励地方政府“养地升值”积极性、提高我国城镇化过程中稀缺土地资源利用率的特别重要意义。

税收制度本身作为一国制度体系中非常重要的组成部分，具有“牵一发动全身”的联动效应，税制改革和完善也能为其他方面的配套改革提供契机和条件，倒逼和敦促其他改革。在此不拟展开探讨营业税改征增值税改革对财政体制配套改革产生的倒逼作用，也不拟展开论述房地产税改革对包括土地开发、不动产建造、销售及保有各环节相关税费制度改革的影响，但我们仅就资源税改革的联动效应稍作观察，便可以获得很好说明。我国在一般商品的比价关系和价格形成机制已经较充分地实现市场化之后，资源、能源产品的比价关系和价格形成机制却长期呈现改革滞后、严重扭曲局面。“市场煤、计划电”的格局存在多年，其弊端已十分突出，但由于种种既得利益阻碍形成藩篱，电力体制改革和电力市场化定价改革举步维艰。为此，国家主席习近平2014年6月13日主持召开中央财经领导小组第六次会议研究我国能源安全战略时指出：“坚定不移推进改革,还原能源商品属性,构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制”，而在此重大改革事项上，煤炭资源税从量变从价的改革，可以为其提供契机、切入点和正向动力。此项“还原能源商品属性”的配套改革对于全局及长远发展更为重要的效应是，通过化石能源开采环节的资源税、煤炭使用环节的环境税以及油电使用环节的能源消费税等改革，进而“倒逼”我国基础能源产品和主力能源供给品——电力的比价关系与价格形成机制的市场化，于是借助市场力量、优胜劣汰机制和利益驱动，可望在我国“内生地”形成贯穿整个产业链上全部环节（开采、生产、使用）的节能降耗减排激励机制，从利益关系的规范调整优化入手，促使千千万万的市场主体和社会成员千方百计地厉行节能降耗、千方百计地开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品，从而形成有利于可持续发展的资源合理与高效开采、能源节约与清洁使用、促进生态环境保护的长效机制。

总之，完善地方税体系不仅需要关注地方政府收入问题，需要算筹资账，更要通盘审视和把握其对中国“现代国家治理”提升包容性释放发展潜力方面的制度体系建设、体制机制创新的重要作用和独特贡献。

地方税体系的完善要正确认识把握各税种属性、遵循一般原则，也需要适度考虑中国国情特点和现实制约因素

地方税体系的构建与完善，包括地方税种确定、共享税收入划分方法与比例、以及税权对地方下放等，均应以尽量少影响生产要素自由流动和市场主体自主决策为一般原则标准，相应的税种（税基）在中央与地方间的划分，则需要考虑具体税种对生产要素流动影响以及对中央、地方分层级的宏观、中观调控功能实现的影响等因素。税种在中央、地方间的划分即税基的配置，一般认为要遵循如下基本原则：与国家主权和全局性宏观调控功能关系密切、税基覆盖统一市场而流动性大的税种，应划归中央；与区域特征关系密切、税基无流动性或流动性弱，以及税基信息复杂程度高、较为地域化、不易引起地区间过度税收竞争和需要“因地制宜”的税种，应划归地方。按此原则，如关税、增值税、个人所得税、社会保障税等应划归中央（或主要部分应划归中央），另如房地产税、陆上资源税、特定地方税等，应划归地方。

从各国具体实践情况看，在基本遵循上述原则的情况下，不同国家根据本国情况，必有一些灵活、变通选择，我国最明显的现实因素是后发国家赶超战略要求政府更多承担一部分发展经济的职责和巨型经济体客观需要充分发挥地方政府积极性，而且税制在相当长时间段内的社会可接受性制约势必更加要求“简税制，宽税基”，这些决定了共享税在地方税体系中于很长时期内必然具有举足轻重的作用。具体考虑当前阶段：一、我国经济发展和税收制度现状决定了大宗税源还要在流转税形式上形成，主要包括增值税（营业税将较快全部转为增值税）、消费税这些“间接税”。另外，也要注重逐渐提升企业所得税和个人所得税、房地产税等直接税的比重。从促进商品和生产要素充分流动、形成全国统一市场以及提高资源配置效率的角度考虑，增值税、个人所得税本来不宜作为共享税，而应由中央政府独享，但在地方别无主力税种构成大宗、稳定的独享财力来源的情况下，增值税等不得不处理为中央、地方共享的税收。地方政府从中分享一部分收入，客观上对激励地方政府发展经济、发挥其“地方竞争”式的积极性也将产生推动，至少在一定时期之内无法根本改变这个格局；二、“营改增”到位后，地方税种主要包括资源税以及与房地产有关的相关税种，从现实情况看，收入体量都较小，而资源税和房地产税改革虽有其后劲，未来收入规模可望增加，但“远水解不了近渴”，短期内均不足以支撑维持目前地方政府自有收入占比水平。因此，从地方税收入规模看，也需要共享税提供支撑。基于以上考虑，共享税在我国有其长期存在的客观必要，但是需要坚持共享方案“一刀切”式的规范性，谨慎、合理设计共享方法与共享比例，所有在“共享税”概念下解决不了的地区财力差异等问题，需由转移支付机制等另行解决。

地方税体系完善应与非税收入等其他税费制度改革统筹配套、协调联动

地方税体系的完善不能也不应该单兵突进，应该同时考虑非税收入等其他政府收入制度改革的统筹配套。

公有制经济的制度特点与资产累积决定了我国政府较其他国家拥有更多的自然资源、资产和资本，相应政府以所有者身份取得非税收入有其理论依据和现实需要，特别是随自然资源（土地、矿产等）的日益稀缺致使其经济价值凸显的情况下，政府尤应重视以规范合理方式获取收入，为政府履职提供支撑。近年来的财政实践也验证了这一点，如2012年地方公共财政收入61078.29亿元，其中税收收入为47319.08亿元，占比为77.5%，非税收入为13759.21亿元（不包括土地出让收入），占比为22.5%，非税收入中有相当一部分为产权收入。当前资源税税费关系和定位尚未厘清，税费负担分布也不甚合理。因此，应借地方税体系完善之际，规范非税收入制度，从而形成科学、系统、完整、有机配合的地方税收和非税制度体系。当前需要重点关注的是矿产资源税费制度搭配设计，如探矿权、采矿权等收入与矿山资源税关系；煤炭价格基金与煤炭资源税关系；土地出让收入与房地产相关税收之间关系，等等。在完善地方税体系，尤其是房地产税改革时，应将现有与地方辖区内房地产相关的税收（包括流转税、所得税以及财产税）及各种收费进行归并、整合，均衡化，理顺开发、建设、流转和保有环节税费负担。