“欧洲学期”能否推动欧盟实现经济与财政一体化

“欧洲学期”是欧债危机后欧盟推出的重要经济治理改革举措，旨在加强欧盟内部经济和财政政策协调、推动欧洲经济尽早复苏。“欧洲学期”机制对加快欧盟经济一体化建设和加强欧盟的内部政策协调起到了积极作用。“欧洲

“欧洲学期”是欧债危机后欧盟推出的重要经济治理改革举措，旨在加强欧盟内部经济和财政政策协调、推动欧洲经济尽早复苏。“欧洲学期”机制对加快欧盟经济一体化建设和加强欧盟的内部政策协调起到了积极作用。

“欧洲学期”的背景和目标

欧债危机催生“欧洲学期”

欧洲主权债务危机暴露出欧盟内部经济治理方面的体制性缺陷，使欧盟及其各成员国认识到完善欧盟经济治理机制及相关法律框架的必要性。2010年9月举行的欧盟经济与财政部长理事会上，“欧洲学期”机制正式通过。2011年1月12日，欧委会发布首份《年度增长调查报告》，标志着“欧洲学期”机制正式启动。

加强经济治理是“欧洲学期”的主要目标

“欧洲学期”是欧盟迈出的加强经济治理的重要一步，是欧盟为深化宏观经济政策协调，严格规范财政纪律，扩大欧盟层面对宏观经济及财政情况的监督与指导而推出的重要举措。在该机制下，主要的欧盟组织机构对成员国的财政预算、结构性改革及宏观经济失衡等进行事前监督与指导。“欧洲学期”机制的主要目标包括：第一，提升欧盟整体的稳定性和趋同性，实现良好的公共财政状况，减少过度赤字和政府债务；第二，以“欧盟2020战略”为方向推动经济增长与就业；第三，避免欧盟宏观经济过度失衡。此外，该机制还包括强化预算、增长与就业政策目标的关联性。

“欧洲学期”的最新进展

2014年的“欧洲学期”

2014年“欧洲学期”总结了欧盟整体经济情况，并分别就各成员国的经济与财政政策发布了“国别建议”。2014年6月举行的欧盟峰会认为，在欧盟成员国和欧盟相关机构的共同努力下，欧盟经济已经开始复苏，宏观经济失衡纠正取得进展，公共财政持续向好，就业出现缓慢增长，部分成员国已经退出“过度赤字程序”。目前，欧盟政府债务较高，部分成员国失业问题尤其是青年失业问题仍较严重，名义GDP增长仍处低位，人口老龄化问题仍较严重。应特别重视促进经济增长、就业及提高财政可持续性的结构性改革政策，包括减少劳动力税赋、改革产品与服务业市场、改革公共管理部门、改善商业与国际投资环境、促进融资便利化、提高网络产业功能性及改革教育体系。财政整顿应继续以增长友好方式和区别化方式进行，欧盟将继续加强对成员国财政政策及结构改革政策的评估。

“欧洲学期”的改革创新

为了有效保障欧盟实现与“欧洲2020战略”及《稳定与增长公约》相一致的财政预算纪律及宏观经济稳定与增长，并实现欧盟经济与财政一体化的创新性路径，“欧洲学期”推动了以下改革创新：

1.将欧盟经济政策协调由事后监督变为事前审议指导

“欧洲学期”机制实际就是欧盟对成员国的财政预算、结构性改革和宏观经济失衡进行事前多方审议和指导的程序，转变了此前的事后监督程序，强化了欧委会等欧盟组织机构对成员国的有效治理。根据该机制，欧盟成员国每年于同一时间递交《国家改革计划》和《稳定和趋同计划》，欧委会在总结这两项规划的同时平行性地启动“宏观经济失衡测评程序”，欧盟理事会将在成员国制定年度预算前期公布对这两项规划的建议。一方面，事前的监督指导起到了预警作用，可避免成员国财政问题和经济结构性问题的累积；另一方面，欧盟宏观层面和成员国微观层面的经济政策协调有机结合，更好地统一了经济结构改革与财政预算的政策目标。

2.增加宏观经济失衡审查程序

依据2011年生效的“六项法案”，“欧洲学期”增加了“宏观经济失衡审查程序”。根据该程序，欧委会使用经济指标记分牌分析成员国的宏观经济情况，对评分出现明显差异的成员国开展深入调查并提出意见建议。通过该程序，成员国面临的宏观经济风险和问题提前得以识别，有助于避免发生失衡问题，并在发生时得到及时纠正。

“欧洲学期”的运行机制

“欧洲学期”启动后，欧盟先对成员国的经济政策进行部署,之后，成员国提交各自的结构性改革及中长期财政方案，欧盟对其进行讨论制定国别建议,最后，各成员国制定下年度预算并提交委员会讨论。“欧洲学期”的运行机制如下：

经济形势分析（上年11月至12月）：上年11月份，欧委会公布《年度增长调查报告》和《预警机制报告》。《年度增长调查报告》中欧委会对下一年欧盟政策要点作出分析。《预警机制报告》则重在审查各成员国的宏观经济发展情况，欧委会据此判断成员国是否存在潜在的宏观经济失衡风险。

政策要点部署（当年1月至3月）：当年1月至2月，欧盟理事会的10个下设机构分别对欧委会公布的《年度增长调查报告》进行讨论，采纳报告结论并制定政策要点。同期，欧洲议会也就《年度增长调查报告》进行讨论，并制定就业指导方针。3月份的欧盟峰会综合上述意见形成最终政策要点向成员国公布。同期，欧委会对宏观经济失衡风险较为显著的成员国进行深入调查，并提出失衡纠正建议。一旦成员国出现严重的失衡问题，欧盟理事会将启动“过度失衡程序”责令问题国家采取有效解决方案，甚至采取制裁。

公布国别建议（当年4月至6月）：根据欧盟公布的政策要点，各成员国于4月份提交《国家稳定和趋同计划》和《国家改革计划》。前者为依据《稳定与增长公约》制定的中期预算规划；后者则是成员国依据“欧洲2020战略”，为促进经济增长与就业及确保公共政策的可持续性而制定的结构性改革措施。之后，欧委员起草“国别建议”草案。6月，欧盟理事会对该草案进行讨论，之后在欧盟峰会上进行签署。此外，“欧洲学期”还在《稳定与增长公约》的基础上强化了对成员国“过度赤字”的预防与纠正,被纳入“过度赤字程序”的高赤字国或预算明显偏离中期目标的成员国需要在此阶段提交改革方案，并在全年接受多方预算监管

成员国政策制定（当年7月至10月）:各成员国采纳建议并完善相关政策，欧委会监督成员国对建议的采纳和执行情况，对没有按期采纳和执行的成员国提出政策警告，对于宏观经济严重失衡和过度预算赤字国家实施经济惩罚。此外，根据2013年生效的“两项法案”，13个欧元区国家于每年10月份向欧委会提交下一年度的预算草案，欧委会将对此提出意见并审核该国是否履行了中期预算承诺，之后成员国再将年度预算草案提交国家议会进行审议。

几点看法

“欧洲学期”政策效果有待检验

作为欧债危机后欧盟推出的一揽子经济治理改革中的重要一项，“欧洲学期”的政策初衷是通过在欧盟层面加强欧盟内部经济政策协调，来实现财政整顿、结构性改革和纠正宏观经济失衡，让成员国在注重本国利益的同时也重视实现欧盟经济整体复苏。但是，“欧洲学期”对成员国并不构成本质上的法律约束力，一些成员国也不会切实履行相关规定。“欧洲学期”虽然已运行4个学期，但政策实施的真正效果还有待进一步检验。欧洲经济复苏主要靠欧盟其他政策工具的平稳推进，如银行业联盟、单一能源市场建设、数字经济战略和工业复兴战略等，而非主要靠“欧洲学期”的政策指导。

仅靠“欧洲学期”很难从根本上解决欧盟经济治理问题

从制度设计理念上，“欧洲学期”遵循学习过关以不断上台阶的规律，如果成员国达不到测试标准或“考试”不合规，将被强行介入调查并被指导，以便及早识别该国风险和外溢风险；同时，“欧洲学期”也从欧盟层面对成员国政策制定提出建议。但是，“欧洲学期”似乎有对过去的诸如“过度赤字程序”等相关规定打补丁之嫌。数据显示，自2013年二季度以来，欧洲经济已连续4个季度实现环比增长。但是，欧洲经济复苏依然脆弱且不平衡，增长缓慢、高失业率、公共和私人投资不足、宏观经济失衡等挑战仍然存在，欧洲经济需要继续进行结构改革，需要更大胆、更有力的措施来增加投资，创造更多就业和提升竞争力。同时，欧洲经济治理要从根本上走出阴霾，必须依靠建立真正的银行业联盟和货币联盟，包括未来的财政联盟，而这些对欧盟来说绝非易事。(作者单位:财政部亚太中心)