完善预算支出标准实施农业发展规划

财政资金是国家完成战略规划的重要保障。预算支出标准体系是财政预算编制中遵循的一系列明确且相互联系的标准，对加强财政资金支出管理具有很重要的意义。本文通过对“十二五”农业发展规划的描述与农业产业部门财政

财政资金是国家完成战略规划的重要保障。预算支出标准体系是财政预算编制中遵循的一系列明确且相互联系的标准，对加强财政资金支出管理具有很重要的意义。本文通过对“十二五”农业发展规划的描述与农业产业部门财政资金运作状况分析，提出以科学的预算支出标准体系推进农业产业财政资金有效运行，进而促进国家农业发展规划目标的实现。

 

现代农业发展规划（以下简称“规划”）是国务院关于“十二五”中农业方面总的发展规划，该规划贯彻实施《中华人民共和国经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的精神，对“十二五”期间的现代农业建设和发展起到重要指导作用。

财政资金支出保障了对国家农业产业发展战略的财力投入和战略实施，为国家执行产业政策，实施宏观调控提供坚实的物质基础。而财政资金始终有限，因此必须节约使用财政资金。预算支出标准能够科学有效地提高预算编制水平，提高财政资金的资源配置效率，增大财政资金对社会经济发展和农业产业发展的推动作用。

我国部门预算改革及预算支出标准建设实践

我国当前的预算支出标准体系是基于部门预算制度基础之上，分别在基本支出和项目支出方面进行了预算支出标准的探索。

我国1998年从河北省开始推行部门预算改革，建立适应社会主义市场经济制度的预算编制体系。到2000年，财政部根据国务院的指示，开始在中央本级改变传统的预算编制模式，推行独立部门预算编制。在部门预算改革初期，将财政资金按照资金性质和用途分为基本支出和项目支出，能够更加清晰合理的分配财政资金。

基本支出预算是财政预算资金的一个组成部分，主要是为了满足政府部门正常机构运转，完成日常工作任务所安排的年度基本支出计划。政府部门在基本支出之外，为了完成特定的行政任务或事业发展目标所发生的支出为项目支出。

基本支出和项目支出，采取不同的管理模式。对基本支出的管理，重点是推动以定员定额为核心的预算管理新模式。基本支出还根据具体用途，进一步划分为人员经费和日常公用经费两部分。在保障机构正常运转的情况下，逐步建立并不断完善定员定额与实物费用定额为主要内容的定额标准体系。对于项目支出，则采取项目库的管理模式。项目库是管理行政事业单位项目支出的规范化、程序化的数据库系统。所有的项目都必须通过项目库进行申报、论证、审核等环节，最后从项目库纳入部门预算。

项目支出预算编制标准体系是当前项目支出预算管理改革的重点之一，部门项目支出逐步走向标准化定额。当前中央部门项目支出预算定额标准体系建设工作仍处于建设阶段。作为财政工作的主管部门，财政部制定过一些较为通用的项目支出定额标准。主要有：《中央国家机关会议费管理办法》、《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》、《在华召开国际会议财务管理暂行规定》、《临时出国人员费用开支标准和管理办法》等。各中央部门也从加强自身预算管理能力目标出发，制定本部门内部使用的项目支出定额标准。如水利部实施的《水利工程维修养护定额标准》、《水文业务经费定额标准》。中国气象局制定出的综合性定额指标有150多项，涵盖经常性专项业务费支出的80%。其他中央部门也有类似的规定。

现代农业发展规划给农业财政预算工作带来的影响

第一，为农业财政资金支出安排指明方向。由国务院发布的农业发展规划，作为国家层面的战略规划，代表政府在农业方面的执政方向。财政是政府执政的基础，政府执政方向必然引导财政资金的使用方向。农业部在国务院整体部署之下，制定了农业各个方面的发展规划，明确了“十二五”期间需要达到的发展目标和需要完成的各项任务。农业行业发展第十二个五年规划中各个领域的规划主要包括：《饲料工业发展第十二个五年规划（2011—2015）》、《全国热作产业发展第十二个五年规划（2011—2015）》、《全国休闲农业发展第十二个五年规划（2011—2015）》《全国渔业发展第十二个五年规划（2011—2015）》、《全国农垦经济和社会发展第十二个五年规划（2011—2015）》、《全国农业机械化发展第十二个五年规划（2011—2015）》、《全国种植业发展第十二个五年规划（2011—2015）》、《全国农业农村信息化发展“十二五”规划（2011—2015）》、《农业科技发展“十二五”规划（2011—2015）》、《全国水产技术推广工作“十二五”规划》。通过这些规划，构成了整个“十二五”期间政府在农业行业的施政重点，财政预算资金一定围绕政府施政重点予以安排。

第二，产生一批新的有关“三农”项目。紧密围绕政府在“十二五”时期农业方面的施政重点，各级农业部门安排一系列相关工程来贯彻实施国务院的规划部署。这一系列相关工程既有延续以往，坚持不断支持“三农”发展的习惯做法，也有面对新形势、新局面、新问题制定实施的新的项目工程。

第三，给“项目”支出预算安排带来新的挑战。面对新形势、新局面、新问题，及时调整政策方向，开展新的项目工程，能够体现政府执政重点的与时俱进。但是，新项目的开展，必然使项目支出预算面临新的情况。在项目库中增添新的项目，面临着预算支出编制标准缺失的问题。可能会造成预算编制不科学，从而造成预算执行中的困难或是项目资金使用不按照预算执行。

第四，为农业财政资金的使用绩效评价提供标准。预算绩效管理理念下，财政资金的使用是为了达到一定的政策目标。农业“十二五”规划，是农业产业战略层面的发展规划。该规划提出的具体目标是衡量产业政策以及财政资金的使用是否达到预期绩效的重要评价标准。

针对农业产业“十二五”发展规划需要完善的预算支出标准

农业产业“十二五”发展规划，是党中央、国务院对于农业产业在“十二五”期间发展的总体部署，是政府施政的一个战略目标。针对农业产业“十二五”规划，安排使用的财政资金属于项目支出。各个项目要用项目库进行滚动管理。农业行政部门的日常运作是项目顺利实施，完成战略目标的必要条件。针对农业行政事业单位的基本支出预算编制标准进行改革完善，也应当成为预算支出标准完善不可或缺的环节。

（一）健全农业预算支出标准体系。对农业预算支出标准体系的健全，可以通过以下几个步骤：第一，将当前缺乏预算支出标准的科目进行分类汇总，分为基本支出和项目支出；第二，基本支出具有连续性和稳定性，可以根据历史支出数据编制预算标准；第三，项目库中各个项目的具体情况不同，可以通过项目执行部门按照执行情况进行测度，给出预算支出标准建议，财政部门在此基础之上制定预算支出标准。

（二）建立预算支出标准调整机制。我国当前基本支出标准较为全面，也逐步建立了动态调整机制，有利于促进基本支出预算编制的准确性。但是这种动态调整机制仍然有待进一步完善，要与经济社会发展水平相适应，还要与物价变化以及收入分配方式变化等紧密相连。当前的基本支出标准在一定程度上仍然是固定的，每年仅会根据前一年的实际支出进行小幅度的调整。不能有效反映物价变化以及局部收入分配制度变化。

项目支出标准更加需要科学的动态调整机制。项目支出针对的是某一个时间段的施政战略目标，而战略目标会随着经济社会发展以及客观环境变化一起发生改变。项目的不断更新，与之对应的项目支出标准也必须随之发生变化。

（三）结合农业产业规划重点，优先基础支出标准建设。预算支出标准体系的建设是一个十分浩大的工程，要有选择的逐步突破，在推进过程中不断将成果运用到预算编制工作中，在实践中不断完善建设成果。

首先，财政部需要对各政府部门较为通用的预算支出标准，加快制定工作。通用预算支出标准具有普遍性和相对稳定性。能够起到示范作用，是预算支出标准体系的基础。其次，农业部门也要从加强内部控制的视角出发，积极制定与产业规划执行相关的重点项目支出标准。农业产业规划中提及的工程，都是近期要制定具体项目方案并实施的。积极制定与之有关的预算支出标准，能够尽快的将其投入到项目支出管理中，用实践检验预算支出标准的科学性。最后，对所有项目支出进行分类汇总，编制成体系的预算支出标准。（作者单位：财政部财政科学研究所）

 

链接

国家农业发展规划中影响农业支出标准的重点因素

（一）国家农业发展规划中现代农业发展的目标

该规划中，“十二五”期间现代化农业发展目标是：到2015年，现代农业建设取得明显进展，粮食等主要农产品供给得到有效保障，农业结构更加合理，物质装备水平明显提高，科技支撑能力显著增强，生产经营方式不断优化，农业产业体系更趋完善，土地产出率、劳动生产率、资源利用率显著提高，东部沿海、大城市郊区和大型垦区等条件较好区域率先基本实现农业现代化。

对于“十二五”期间农业发展的具体目标，在规划中也有明确的指标。各项具体任务指标涵盖了农业、农村、农民的各个层面，为我国“十二五”期间“三农”事业发展设立了具体的可量化目标。

（二）国家农业发展规划中现代农业发展的重点任务

为了达到一系列农业发展指标，规划中也从加快转变发展方式入手，提出这一时期要完成一系列任务。包括：第一，完善现代农业产业体系，稳定粮食以及棉油糖等经济作物生产，保障粮食自给；保障城市蔬菜供应，大力发展菜篮子工程，稳定水产品供给；发展农产品加工并建立农产品物流体系，推进“订单农业”和“农超对接”。第二，强化农业科技与人才支撑，增强农业科技的自主创新能力和科技转化能力；整合优化种业资源，推广农业新品种；建立农村农业人才队伍。第三，改善农业基础设施和装备条件；加大对高标准农田的建设力度，大规模改造中低产田；培育养殖企业，加大内蒙、甘肃、青海、新疆等牧区的畜牧业生产建设投入；健全水产原良种体系；推广农业机械化，落实各项农机补贴规定，支持农用工业发展；加强农用防灾减灾能力建设，构建监测预警体系。第四，增强农产品质量及安全保障能力，强化农产品的质量安全监管；推进农业标准化建设，建立健全一批统一的标准、操作规程和技术规范。第五，提高农业产业化与规模化经营水平，推进农业产业化经营跨越式发展，扶植农业龙头企业发展；建立一批农产品加工和物流的产业园区，与农户加强联系使其参与到农业产业化经营中；发挥农民专业合作化组织的带动能力，加强农业专业合作社成员培训，提升队伍水平；在依法并自愿基础上，鼓励通过土地流转进行农业适度规模经营，培育养殖、种植大户。第六，大力发展农业社会化服务，增强农业公益性服务能力，加强基层农技推广体系建设，保障运转经费并改善工作生活条件；大力发展农业经营性服务，扶植一批专业性的农业服务型企业，并培育一批专业技术协会、农业服务推广经纪人。第七，加强农业资源和生态环境保护；对农业生态环境加强治理，推广使用生物农药、高效低残留农药以及有机肥料；推进农村节能减排，推广农地节地、节水、节肥、节能和循环农业技术，淘汰高耗能老旧农业机械；保护农业资源，坚决执行耕地保护制度，确保农地保有量不低于18亿亩。第八，创建国家现代农业示范区，高标准、高起点、高水平创建300个左右国家现代农业示范区；发挥农业示范区的引领作用，通过产业带动、技术扩散以及人员技能培训，带动周边农业的现代化发展。

（三）国家农业发展规划中现代农业发展的重大工程

重点建设任务的完成，离不开一批重大工程的开展，规划中围绕重点建设任务，提出了十四项重大工程，来全面夯实现代化农业基础。这十四项重大工程分别是：第一，旱涝保收高标准农田建设工程；第二，新增千亿斤粮食生产能力建设工程；第三，棉油糖生产基地建设工程；第四，新一轮“菜篮子”工程；第五，现代种业工程；第六，渔政渔港建设工程；第七，动植物保护工程；第八，农产品质量安全检验检测能力建设工程；第九，乡镇农业公共服务能力建设工程；第十，农业机械化推进工程；第十一，农业信息化建设工程；第十二，农村沼气建设工程；第十三，草原保护与建设工程；第十四，新型农村人才培养工程。