配套改革取向下全面审视分税制（上）

嘉宾：贾康 梁季话题：分税制改革20年党的十八大之后，在中国启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点和重头戏，其中又以具有明显争议的如何认识和深化1994年以来

嘉宾：贾康 梁季

话题：分税制改革20年

党的十八大之后，在中国启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点和重头戏，其中又以具有明显争议的如何认识和深化1994年以来的分税制改革为廓清基本思路的核心问题。近些年因现实运行中出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将分税制的评判问题推向风口浪尖，成为社会各界关注的焦点与热点。若干年来不绝于耳的关于“94改革”造成地方财力短缺和“中央集权”的负面评价，以及质疑“财权”概念的讨论、强调“因地制宜”而否定分税制通盘框架等等观点，都十分值得深思和加以澄清。

1994年分税制;从行政性分权到经济性分权的跨越

财政体制决非仅仅处理政府间或政府体系内的分配关系——在服务社会主义市场经济与社会发展全局的意义上，财政体制其实首先需要处理好政府与企业关系这一“核心问题”，进而需要处理好政府与企业、中央与地方、公权与公民三大基本经济关系，这种分配机制“三位一体”的正确处理，事关构造国家治理的基础和支柱。

1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献，在于告别了统收统支下的“行政性分权”，走向与市场经济相内洽的“经济性分权”，突破性地改造了按照企业行政隶属关系组织财政收入的体制症结，在“缴给谁（哪级政府）”和“按照什么依据缴给谁”的制度规范上，前所未有地形成了所有企业在税法面前一律平等的真正公平竞争环境，提供有利于培育长期行为的稳定预期。同时也使中央地方间告别了行政性分权阶段无休止的扯皮和包干制下“包而不干”延续扯皮因素的“体制周期”，避免了“一放就乱，一乱就收，一收就死”的循环，形成了政府对市场主体实行宏观“间接调控”的机制条件和中央与地方间首先按税种分配各自财力再合理配上转移支付的体制安排。

但如何在省以下真正贯彻落实分税制的任务，还远未完成。自1994年以来直至今天，我国各省级行政区以下的地方财政体制，总体而言自始终未能如愿地过渡为真正的分税制，实证考察中可知，还是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩较浓厚的分成制，甚至包干制。为人们所诟病的基层财政困难问题、地方隐性负债问题和“土地财政”式行为短期化问题等种种弊端，其实正是在我们早已知道而欲作改变的分成制、包干制于省以下的无奈运行中产生的。把地方“基层困难”、“隐性负债”、“土地财政”问题的板子打在分税制身上，是完全打错了地方，并由此会实际否定“94改革”的大方向。这是一个大是大非问题，不可忽视，必须说明白讲清楚。

搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制——这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。计划经济以政府直接配置资源为特征，反映在财政体制上便是政府运用其事权和财权不仅仅提供公共产品和为提供公共产品而筹集财政收入，还以政府管制方式直接介入非公共产品领域与微观经济活动。以1958年和1970年为典型代表的大规模向地方分权举措，都很快铩羽而归，徒然走了“放乱收死”的循环过程而不得不落到财政“总额分成、一年一定”的无奈状态。到了1980年之后，改革开放新时期以“分灶吃饭”为形象化称呼的分权，是以“地方包干”配合全局渐进改革和向企业的“放权让利”，调控格局由“条条为主”变为“块块为主”，而这却并未能触及和改造政府按行政隶属关系组织财政收入和控制企业这一旧体制症结，很快又形成“诸侯经济”的局面，中央政府调控职能进退失据、履职窘迫的不良状态已在政治上经济上皆不可接受，这才终于逼出了走向经济性分权的1994年分税制改革。

分税制深化：横向到边、纵向到底全覆盖

1994年分税制改革是以邓小平南巡后确立社会主义市场经济目标模式为大前提的。以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求各级政府不再按企业行政隶属关系组织财政收入并“条块分割”地行使操控微观市场主体职能，政府“既不越位，也不缺位”的主要定位，是维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域。由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将各级事权合理化，再与人相顺应地对财权和税基在各级政府间进行合理划分，配之以财力区域均衡机制即以资金“自上而下流动”为主的政府间转移支付。这个框架，即是“经济性分权”概念下的财政分权框架，也即形态上类似于“财政联邦主义”国际经验的分税分级财政体制安排。必须强调，近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题，决非分税制所造成的，恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位、特别是在省以下还并未成型所引致。在实施过程中不断伴有的杂音有“中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制”、“非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制”等主张。这些属于使财政体制重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向。

统一市场的资源配置优化机制，必然要求分税制“横向到边，纵向到底”地实施其制度安排的全覆盖——分税制改革的制度创新的内在要求如此，与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新，也必然都应当“横向到边，纵向到底”地全覆盖。