打造阳光财政之路——安徽省合肥市财政管理改革纪实

改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算管理制度，是推进深化财税体制改革的重头戏。近年来，作为全国第一个“开门办预算”的城市，合肥市继续大胆创新，通过试编中期滚动预算、完善“开门办预算”、全面推进预

改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算管理制度，是推进深化财税体制改革的重头戏。近年来，作为全国第一个“开门办预算”的城市，合肥市继续大胆创新，通过试编中期滚动预算、完善“开门办预算”、全面推进预算绩效管理、严格预算单位现金管理等具体举措，打造了推进财政改革先行先试的“合肥版本”。

以项目为支撑试编中期滚动预算

“量入为出、收支平衡”是财政预算编制的一个通行理念。今年，财政部鼓励各地探索2015年—2017年三年期滚动预算编制。合肥市目前在全省率先启动该项试点改革。

“一直以来，我们的预算最关心的是明年干什么，不太关心后年干什么，预算项目时常缺乏连续性、前瞻性，资金保障也会受到影响。”合肥市财政局预算编制办公室主任杨培红介绍，合肥市政府已发文，要求自编制2015年度预算起，在市本级部门逐步推进中期（三年）滚动预算编制工作，力争到2017年，建立起具有合肥特色的中期滚动预算编制体系。

中期滚动预算是指在编制年度预算的同时，根据国家和省市有关政策及形势发展的需要，预测未来两年的变化，同步编制其后两年的政府及部门的收支预算，并且逐年循环滚动的预算编制方法。

据记者了解，2008年，财政部预算司曾就中期预算事宜在三个地区开展过试点，省级试点为河北省，市级试点为河南省焦作市，县级试点为安徽省芜湖市的芜湖县。但目前看来，地方试点可供借鉴的经验不多。

合肥市滚动预算改革的最大亮点就是以项目支撑，将建立项目库，并编制项目建议书。今后，编入中期滚动预算的项目，将从项目库中选取。中期滚动预算项目初步打算分为五类：社会公共服务设施建设公益性项目、跨年度实施项目、事后奖补配套项目、支持产业经济发展项目、保障运转项目。

“中期滚动预算经市政府同意后下达市直各部门，作为编制下一年度部门预算的依据。年度预算批复后，市财政局可委托中介机构对后两年滚动预算安排项目进行评审。”市财政局总会计师王成双告诉记者。

“推动中期滚动预算，意味着决策方式要改变，特别是将中期预算与规划结合，背后将是政府治理观念的改变。”安徽省社科院经济所副所长孔令刚表示，中期滚动预算不强调当年的收支平衡，有利于长期规划目标的实现，保证重点项目开展，对稳定经济、调节经济的峰谷落差大有裨益。

加强制度建设完善“开门办预算”

2010年底，合肥成为全国第一个尝试“开门办预算”的城市。在单位“要钱”和财政“给钱”过程中加上了监督环节，让每一笔财政预算暴露在阳光下，引发了一场财政预算编制的革命性变革。

经过近4年的运行，今年合肥市财政局又对“开门办预算”进行了完善。在预算编制过程中，通过委托中介机构事前评审、成立评审组集中评审及市人大常委会专门工作机构评审等三种形式，对市直各部门申报的预算进行评审论证，提出意见和建议。

引入第三方评价机制，实行专家独立“会审”，真正对预算编制过程起到监督作用，关键是选好选准专家和设计合理的程序。

“我们挑选评审专家花了很多心思，主要考虑三个条件，一是来自基层一线。二是知识面广、视野开阔，不仅有专业知识，还要求对经济政策各方面都比较了解。三是尽可能选人大代表、政协委员。总之，我们选择的是复合型专家。”杨培红告诉记者。

合肥市人大预算工委副主任刘敬东参与了2014年预算的项目评审。他告诉记者，有一单位申报今年亮化整洁工程预算资金5000万元，人大在评审的时候，发现该单位去年也申报了5000万元，后来只执行了2000万元。经过调研，评审组认为今年1000万元够了，钱花完后如果该项目还需要再行追加，就据此提出了建议，被财政部门采纳。同时，也有因专家建议而增加预算的案例，增加的依据均为科学分析和实际情况。

刘敬东介绍，参加预算评审，财政部门先组织进行培训，明确打分原则和要求。在评审会召开的程序设计上，主要分为部门陈述申请预算理由、财政部门作出情况说明、专家现场提问、评审小组闭门评议、合议等几个阶段。评审会开始后，专家们才能拿到相关部门的预算资料，整个评审过程纪检监察部门进行现场监督。“项目公开评审，邀请第三方等参与，既避免了相关部门的虚报，又保证了财政资金用在刀刃上。这体现了财政部门公开、透明、规范、高效的工作作风，也是建立公共财政的工作方向。”他说。

再一个是完善“开门办预算”的政策实施多部门联审。

预算编制过程中，由市财政局、发改委、国资委、编办、公务员局、人社局等市直部门就相关事项进行审核、论证。其中，市财政局负责牵头组织多部门联审工作，测算政府投资公益性项目资金控制规模；相关部门负责自己的职能领域事项，提出意见和建议。合肥市国资委信息化建设处处长项彪告诉记者，市国资委负责信息化、网络有关的项目评审，今年此类项目共126个，资金总额5750万元。“我们利用专业的优势，对所有项目进行评审，既保证工作需要，又不乱花钱，让财政资金发挥效益，财政局的这种改革非常好。”“该花的钱一分不少，不该花的钱一分不给。因为提前参与，我们在审议预算报告时格外省力。可以说，‘开门办预算’实现了人民群众、上级领导、被评审部门、评审专家、财政部门‘五满意’。”刘敬东告诉记者。

建立联席会议制度推进预算绩效管理

近年来，合肥市还积极推进预算绩效管理改革，逐步建立了从事后评价向事前编制绩效预算、事中开展评审跟踪、事后开展绩效评价及结果运用的全过程绩效管理方式。

李丽是合肥市教育局学前教育发展改革办公室主任。她告诉记者，截至今年春季，合肥市全市普惠性幼儿园共618所，占幼儿园总数的68%；学前三年毛入学率达96.04%，较2010年底提高13个百分点，有效地缓解了“入园难、入园贵”问题。

“这主要得益于市里率先在全国探索建立了公建园管办分离的管理体制和学前教育成本分担机制，建立了多元化办园格局，市政府及相关部门先后出台了多份文件予以规范。市财政局和市教育局联合制订了完整细致的量化考核标准。”李丽说。

合肥市财政局教科文处于亚兰告诉记者，学前教育专项属于市财政局考核的重大民生项目，根据市财政支出项目绩效考评指标评分表，从投入、过程、产出、效果四大方面若干个小项进行量化考核，满分100分，该项目最后得93.36分。

自2015年起，合肥市财政积极探索部门整体支出绩效评价。加快建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，财政资金使用更加有效。

具体操作上，市政府建立预算绩效管理联席会议制度，构建政府统一领导、财政部门牵头、预算单位实施、监察和审计等部门共同参与的工作机制。预算单位重点做好本部门年度预算安排的项目支出及部门整体支出绩效管理，财政部门重点做好重大民生项目、重大公益性项目、专业性技术性较强的项目、资金使用效益不明显的项目、数额较大的项目及财政扶持经济社会发展政策资金等六类项目的绩效管理；监察、审计部门将预算绩效作为开展督查检查工作的重要内容。

“我们的一个创新是积极探索部门整体支出绩效评价，向市政府报告绩效评价结果，将绩效评价结果与下年度预算安排衔接；同时，逐步探索将社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，依法向社会公开，接受社会监督。”杨培红说。

按经济科目执行预算强化支付审核

2014年，合肥市财政局在细化部门预算编制的基础上，通过国库集中支付系统，按经济分类科目执行部门预算。市直各单位根据业务需要，将部门预算的基本支出、项目支出按款级经济科目细化为基本工资、津贴补贴、办公费、印刷费、水费、电费、差旅费、会议费、公务接待费、公务用车运行维护费等具体用途。

市财政国库支付中心按预算细化的具体经济科目审核市直各单位的资金支付申请，对未按经济科目规定用途的资金支付申请，不予办理资金支付。此举提高了预算执行与预算编制的一致性，增强了部门预算的约束刚性，为部门预算、决算公开奠定了基础。

合肥市城乡建委计财处处长梅承林表示：“过去申报的预算项目，仅说明了该项目资金用来完成什么事，未将预算资金细化到具体的用途，客观上存在项目资金随意使用的可能性。”按经济科目执行预算后，市财政通过国库集中支付系统严格审核各单位的每一笔资金支付与预算编制的经济科目是否相符，对不符合预算编制具体用途的资金不予支付，真正做到了“打酱油的钱，不能用来买醋”。

“1-7月份，市财政国库支付中心严格按经济科目审核市直单位资金支付申请，退回市直单位未按经济科目申请的资金支付196笔，退回金额306.34万元。合肥市在全国范围内较早地开展了按经济科目执行预算工作，既提高了部门预算的执行质量，也促进了各级预算单位部门预算编制的准确性。”合肥市财政国库支付中心主任李斌说。

“三张卡”全面实现公务消费透明化

随着国库集中支付制度的执行，各级预算单位的预算执行得到了有效的规范和监督。但长期以来，现金报销方式一直是财务监管的重点和难点。

早在2007年初，合肥市就开始探索公务卡改革，先后经历了替代现金结算、个人贷记公务卡试点到全面推行、建立公务卡强制结算目录等探索实践阶段。如今，该市已建立起由单位电子现金卡、个人公务卡、公务用车交通卡组成的公务卡结算体系，为公务消费报销提供了全面解决方案。

“现在公车私用到外地的情况几乎没有了，因为出车要派单，且每辆公务车都配备了交通卡，和全省高速收费站联网，车上下高速的时间被记录下来。”合肥市交通局司机小储告诉记者。

据李斌介绍，从2013年7月1日开始，合肥市对市直单位推行个人贷记交通卡，在全国范围内首家将交通卡纳入公务卡系统管理，规定各预算单位不得报销高速公路现金通行费。为提高公务用车高速公路通行效率，向省交通厅申请为公务用车免费安装ETC免停车缴费电子标签，所需费用由省高速和交通卡发卡银行各承担50%。截至目前，合肥市直单位已发行交通卡近2000张。

为了解决单位现金管理工作中存在的问题，合肥市推行单位现金卡替代现金结算，实现市直单位现金收支电子化。单位的现金收支通过财务POS方式，以单位现金卡、报销人个人卡之间卡对卡划款方式实现。市财政通过国库集中支付动态监控系统，对市直单位的“电子现金”进行实时监控。

王成双告诉记者：“单位现金卡的使用，把各单位的出纳会计从繁杂的现金保管工作中解放出来；通过单位现金卡报销，准确记录了每一笔报销款项的收款人，提高了公务消费的透明度；对各单位‘电子现金’收入、支出及余额的及时监控，有效实现了对国库集中支付制度下，预算单位使用现金而形成的最后一块盲区的监管。”

“合肥市经过这几年的跨越发展，政府财力大大增强了。但是，需要花钱的事更多。财政是国家治理的基础和重要支柱，只有不断深化财政管理改革，实现民主理财、科学理财，才能让财政资金花出效益，才能让政府和人民群众满意。”合肥市财政局局长吴利林说。