严控债务风险成预算法草案四审稿一大焦点

一边是地方卖地收入锐减，一边是地方债进入偿债高峰，双重压力之下如何防控地方债务风险成为预算法修改的一大焦点。25日公布的预算法修正案草案四审稿，在此前三审稿已架起五道防控地方债务风险“防火墙”基础上，

一边是地方卖地收入锐减，一边是地方债进入偿债高峰，双重压力之下如何防控地方债务风险成为预算法修改的一大焦点。

25日公布的预算法修正案草案四审稿，在此前三审稿已架起五道防控地方债务风险“防火墙”基础上，又从完善机制建设的层面以更大力度严控风险的扩张。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，四审稿中关于地方债的表述更加细化，也更强调可操作性。在允许地方政府适度发债的同时，更强调偿还责任和风险控制。

我国现行预算法第28条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

这一规定给地方政府合法发债设立了闸门，但却没挡住地方政府变相举债的脚步。过去几年，地方政府债务规模迅速上升。中国会否在法律上打开地方政府发债的“闸门”？中国又该如何防范债务风险？成为海内外关注的焦点。

此次草案四审稿修改为：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”

同时规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

杨志勇认为，“除本法另有规定外，不列赤字”的新表述更严谨，也更符合现实情况。

“虽然现行预算法规定不列赤字，但实际操作中已屡遭突破。”财政部财科所副所长白景明说，为适应地方经济社会发展的需要，应在法律上明确地方可以发债。不过，不是没有限制，是有管理、有控制、有监督的发债。

四审稿以多于现行法数倍的篇幅对地方政府发债做出了诸多具体规定，在部分“开闸”地方发债的同时，严格防范债务风险的扩张。

在三审稿限定举债主体、方式和规模的基础上，四审稿明确规定，举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”，“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”

白景明指出，地方政府举债得来的钱具体花到哪里，要有严格的监督。法律明确规定了资金的用途，也就是说可以用在如保障房建设、水利设施、博物馆建设等公益性资本支出方面，但不能拿它来买公车、盖办公楼、发工资。

四审稿中还新增了一条规定，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

杨志勇表示，在当前地方举债有总量控制的前提下，风险评估和预警机制的重要性还不那么明显。但如果是在完全市场化的融资环境下，这一机制就会成为防范风险非常重要的环节。

加大公开力度、促进债务阳光透明，也是地方债亟待解决的重要问题。此次四审稿在第14条新增了一句话，要求“对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明。”

“这句话非常重要，是打造阳光财政的重要内容。”白景明说，只有打造阳光财政，才能确保公民对政府行政活动的知情权和监督权，这是政府应尽的职责。