国家版旅游“升级”政策

旅游业的改革进程又进一步。近日，为促进旅游业改革发展，国务院印发了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（以下简称《意见》），从五个方面提出二十条意见，并首次详细披露了下一阶段各部门的工作进度安排，20

旅游业的改革进程又进一步。近日，为促进旅游业改革发展，国务院印发了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（以下简称《意见》），从五个方面提出二十条意见，并首次详细披露了下一阶段各部门的工作进度安排，2015年底前要求出台具体措施、取得阶段性成果的工作项目多达18项。

“《意见》从带薪休假制度、基础设施建设、财政金融支持、土地利用政策、人才培养等五个方面提出了具体措施。”发改委负责人在答记者问时指出。业内人士表示，国家层面高度重视旅游产业，此次《意见》的核心是旅游业要全面深化改革，依靠市场的决定性作用，打造“中国旅游升级版”。

财政加大支持旅游产业政策正在酝酿，明年6月底前出台

《意见》提出，要加大财政金融对旅游业的扶持，抓紧研究新形势下中央财政支持旅游业发展的相关政策，由财政部、发展改革委、旅游局等部门于2015年6月底前出台具体措施。

“旅游业是现代服务业的龙头，它和我国稳增长、调结构、促改革的发展背景是紧密联系的，是未来保持发展新常态的一个重要的突破点。值得注意的是，本次《意见》可操作性非常强，而且突出了土地和财政金融的作用。国家在构建一个以土地供应为主，财政金融为辅的大系统。”中科院地理科学与资源研究所副研究员席建超在接受采访时表示。

“旅游业是我国国民经济的重要支柱产业之一，也一直是财政的重点扶持对象。”财政部财科所副所长白景明表示。《意见》要求，国家支持服务业、中小企业、新农村建设、扶贫开发、节能减排等专项资金，要将符合条件的旅游企业和项目纳入支持范围。也就是说，在明确专项资金特定用途的基础上，又强化了其对旅游业的支持。

相关负责人曾表示，我国旅游业基础设施建设滞后，缺乏整体规划建设。供需矛盾突出。与大众化、多样化旅游消费相适应的公共服务体系尚不健全。旅游产品结构性矛盾仍然突出。市场秩序不够规范，服务质量水平不高，市场监管体系不健全。人才队伍建设与产业发展不相适应的问题还比较突出。

而且旅游业往往具有前期投入大、回报周期长的特点，遇到的瓶颈之一便是融资问题。因此，除了财政资金和税收政策的支持，为旅游业提供多方面融资渠道也十分重要。《意见》要求政府引导、推动设立旅游产业基金，支持符合条件的旅游企业上市，通过企业债、公司债、中小企业私募债、短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等债务融资工具，加强债券市场对旅游企业的支持力度，发展旅游项目资产证券化产品，加大对小型微型旅游企业和乡村旅游的信贷支持。

近年来，北京、江苏等一些地区已“试水”旅游产业基金。此举有利于引导社会资本向旅游产业集聚，支持、推动旅游重大项目建设，提升旅游企业市场竞争力。“旅游产业基金的成立、运作，核心问题是财政资金要很好地和市场结合，用好资金、选好项目，最大限度地发挥资金效益。”白景明说。

“资本市场对于旅游业的重要性不言而喻，尤其是对于缺乏资金的旅游企业。”中投顾问高级研究员薛胜文表示，因为旅游业主要依赖于旅游资源和良好基础设施进行发展，若旅游资源建设不足或者是配套设施较差，那么就对民众不具有吸引力，国内旅游业也将缓慢发展。若能登陆资本市场，企业有望借助外部资金快速发展，迅速做大做强，从而进入良性循环阶段。业内参与者表现良好，旅游业也有望整体良好发展。

新一轮财税体制改革已经拉开帷幕，包括“营改增”在内的税制改革将对旅游业产生积极影响。旅游业中的餐饮、购物等环节属于生活服务业，一些旅游基础设施建设则涉及建筑业，这两个行业目前尚未进行“营改增”。在白景明看来，随着这两个行业“营改增”的实施，将有利于减轻相关旅游企业的税负，降低其生产经营成本，最终使消费者受益。

让市场起决定性作用，扭转“大而不强”局面

2013年，中国人平均出游达到2.5次，距离《意见》提出到2020年，境内旅游总消费额达到5.5万亿元，城乡居民年人均出游4.5次，还有很大发展空间。

旅游消费在促进经济发展中所起到的作用越来越大，但我国旅游业却是“大而不强”的局面。“我国旅游业‘大而不强’尚存在重建设、轻管理，重硬件、轻软件，重规模、轻品质等问题，以及‘一流资源、二流开发、三流服务’。”国家旅游局局长邵琪伟此前曾公开表示，体制机制不完善，旅游法规体系建设滞后，旅游统计体系需进一步完善。

业内人士指出，我国旅游业“大而不强”还表现在：政府过度参与，市场机制未能发挥决定性作用，社会资本进入存在障碍；部分景区景点门票价格过高，景区的公益属性体现不足等。

因此，“让市场起决定性作用”成为《意见》出台后业界关注的新热点。

“此次《意见》最大亮点在于从政府管理和市场机制上给旅游业‘松绑’。”中国社会科学院旅游研究中心副主任戴学锋表示，《意见》涵盖的“松绑”措施包括，加快推进旅游领域政企分开、政事分开，切实发挥各类旅游行业协会作用，鼓励中介组织发展；建立公开透明的市场准入标准和运行规则，打破行业、地区壁垒，推动旅游市场向社会资本全面开放；取消边境旅游项目审批，将旅行社经营边境游资格审批和外商投资旅行社业务许可下放至省级旅游部门等。

近年来，从省市区到地市，各地旅游发展迅速，但政府主导特征明显，景区等关键性领域市场化程度远远不够。对此，《意见》第一条就提出，要加快政府职能转变，进一步简政放权，使市场在资源配置中起决定性作用。加快推进旅游领域政企分开、政事分开，切实发挥各类旅游行业协会作用，鼓励中介组织发展。

值得注意的是，《意见》中详细公布了各部门下一阶段的23项重点任务分工及进度安排表，并要求相关部门要抓紧研究新形势下中央财政支持旅游业发展的相关政策，做好国家旅游宣传推广、规划编制、人才培养和旅游公共服务体系建设。

统计发现，本次国务院要求在2015年6月底前出台具体措施的政策规划就多达13项。而“研究完善境外旅客购物离境退税政策，将实施范围扩大至全国符合条件的地区”这一项工作就明确要求财政部、海关总署、税务总局、商务部、旅游局等负责单位在今年12月底前出台具体措施。

国家政策催热旅游产业

《意见》指出，到2020年，境内旅游总消费额达到5.5万亿元，城乡居民年人均出游4.5次，旅游业增加值占国内生产总值的比重超过5%。对此，业内人士指出，国际上一般认为，一个产业增加值占到一国GDP的5%以上，就是支柱产业，占到8%以上就是战略性支柱产业。国务院再一次对发展旅游业做出部署，表明中国旅游业按中央要求的“战略性、支柱产业”涵义更清晰，任务更明确。

据有关媒体统计，《意见》是自2009年以来，我国政府第三次专门为旅游业制订文件。

2008年欧美暴发金融危机波及我国经济发展后，国务院就于2009年先后发布《关于加快发展旅游业的意见》、《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，来提振国内消费。

2013年，国务院办公厅发布《国民旅游休闲纲要（213－2020年）》，同时，这一年，我国第一部《旅游法》也正式颁布实施。

今年，7月2日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定促进旅游业改革发展的政策措施。这些措施包括旅游市场向社会资本全面开放、投融资政策扶持、加强旅游市场监管、落实带薪休假制度等。中国社会科学院旅游研究中心特约研究员刘思敏告诉记者，本次会议在投融资、用地、宣传推广等方面加大政策扶持，提出推动旅游市场向社会资本全面开放，是本次促进旅游业改革的政策亮点。

此次《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，是第三次关于旅游业发展的国务院文件，重点绘制我国旅游业发展蓝图。

四川省旅游局法规处处长周伦斌受访时表示，《意见》依据我国改革开放和经济社会发展进入新时期这一基本判断，把改革开放作为推进中国旅游业发展的根本动力，从树立科学旅游观、增强旅游发展动力、拓展旅游发展空间、优化旅游发展环境、完善旅游发展政策等方面提出了一系列新观点、新政策、新举措。（宗禾）