为什么推行地方政府债券自发自还制度？

地方政府债券自发自还是地方债管理改革的重大突破，执行这项制度有三点功效：一是明确界定地方政府债务举债主体；二是让市场约束地方政府举债融资行为；三是全面控制财政风险。 经国务院批准，2014年上海等十省

地方政府债券自发自还是地方债管理改革的重大突破，执行这项制度有三点功效：一是明确界定地方政府债务举债主体；二是让市场约束地方政府举债融资行为；三是全面控制财政风险。

 

经国务院批准，2014年上海等十省、市试行地方政府债券自发自还制度。对此，国内外各界高度关注，并做出了多种评价。由于地方政府债务管理改革关乎全局和长远，试点地方政府债券自发自还制度引起热议在所难免。但要指出的是：正确认识这项改革事关对地方政府债务管理改革走势的判断。所以，有必要全面分析为什么要推行这项改革。

在构建适合国情的地方政府债务管理制度方面，我国已经探索了20多年。从财政部发布的试点办法的内容看，建立地方政府债券自发自还制度可说是地方政府债务管理改革长期试错、总结经验基础上取得的突破性进展。其中既包含着对地方债管理中的一些难点问题的解决办法，也蕴含着地方债管理改革方向的界定。这实际上也就是推行地方债券自发自还的原因所在。具体分析有如下几点。

明确界定地方政府债务举债主体

从上世纪90年代初开始，地方政府性债务就呈现出规模不断扩张趋势。2000年初部分省市债务率就超过了20%，2002—2004年间地方自行举债余额年均增长达36.4%。截止2013年6月底，全口径地方政府性债务余额合计17.89万亿。对此，政府和学术界都认为应早寻控制良策，随之也就产生了激烈的是否允许地方政府自行发债之争。近20年来，党和政府有关经济工作的重大决定中，大都强调指出要加强地方政府债务管理。党的十八届三中全会做出的关于全面深化改革的决定再次强调要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

从逻辑上讲，关于地方政府债务举债主体的界定是破解地方政府债务管理改革难题的起点。举债主体在发达经济体不言自明，无论是发行债券，还是向银行借款，地方政府债务的举债主体都是政府。其原因是政府和市场的边界相对清晰，而且国有企业的经济地位较低。但在我国却不然，如何认定地方政府债务的举债主体存有很大疑问。所以，地方政府债务被称之为地方政府性债务。加了一个“性”字，就把所有与政府相关的债务都归为政府债务，其中有政府部门及其下属机构负债，也有政府担保负债和国有企业负债。之所以出现这种情况，主要原因是我国的地方政府债务没有法律地位，是地方在以政府名义或政府口头支持企业形成大量负债已成定局的前提下只能无可奈何地承认现实。现在推进地方政府债务管理改革，必须从头理“乱麻”，清晰地界定政府债务的举债主体已成为改革的“基础工程”，这个问题解决不好，就搞不清楚地方政府债务管理的管理对象，进一步说就是搞不清楚政府究竟要对那些债务负责任、负多大程度的责任。

事实上，在探索完善地方债管理过程中，如何界定地方政府债务的举债主体，始终是政府纠结的问题之一。我国首次认可地方举债是在1998年。当时，我国采行积极的财政政策，年内调整国债规模，全国人大常委批准增发1000亿国债，并允许将其中的一部分转贷给地方使用。这实际上是中央代地方发债，融资成本地方承担，只不过穿的是国债外套并由中央来发行。就当时而言确实是一大突破。因为此前地方举债都是“自作主张”，没有明确的中央认可的渠道。1999—2004年这一制度被沿用，其后改变了做法，采用中央代地方发债方式（不再搞转贷）为地方政府举债融资，这部分债被称为地方政府债券，由地方使用、偿还，列入省级公共预算管理，省级政府可把本省债券额度再转贷给市、县级政府。有必要指出：“地方政府债券”概念的出现值得认真揣摩。过去地方债没有正式名称，现在有了正式名称，这实际上意味着要给地方债划边界了，隐含的意思是只有纳入预算管理的债务资金才算做是地方政府债务。

地方政府债券自发自还是在该类债券规模逐步增加背景下出台的改革，近年来地方政府债券年度规模占地方政府性债务年增长额的比重已超过10%。地方政府债券自发自还的实质是进一步明确了地方政府的责权，打破了中央代发代还模式固有的举债和用债主体模糊的弊端，从而真正把地方政府债券的名称与操作统一起来了，实际上形成了有条件、有控制的地方政府举债融资。进一步说，自发自还规定清楚了真正的地方政府举债融资主体就是地方政府，今后讨论地方政府债务改革应只围绕地方政府债券来展开，不能再把政府性债务全部端过来说如何改革。地方政府举债融资应只走地方政府债券一条路，而不能再多头举债。至于历史上积存的多类政府性债务，可采取多种方式化解。总之，自发自还对地方政府举债融资主体的明确，为今后建立规范的地方政府举债融资机制创造了基本条件。

考验地方政府的举债融资能力

长期以来，很多人一直在呼吁让地方自主发债，认为既然地方政府性债务已成事实，莫不如干脆开前门、正名份、放权力，让地方政府自行举债融资。对此，又有很多人持反对意见，认为事实是地方政府性债务已经失控，允许地方政府自主举债就是“放虎归山”。然而事实是两种截然对立的观点，都未能拿出有效证据说明地方政府是否有能力举债。其实，可行的办法是找出一条中间道路先来尝试考验地方政府是否有能力自主举债。推行地方政府债券自发自还恰好是考验地方政府是否有自主举债能力的中间道路。

首先，中央政府代发代还地方政府债券实际上是对地方政府发行政府债券的变相担保。因为举债主体形式上还是中央政府。从理论上讲，如果一旦地方政府还不了本金，中央政府要负责。自发自还则不然，举债和偿债主体都是地方政府，这就斩断了地方政府债券与中央政府的责任联系，举债时地方不能再做一旦偿债有问题中央会资助的假设。所以，地方政府在争取地方政府债券额度就要放弃多多益善的理念，转而从偿债能力角度去考虑争取多少额度。这就打下了地方政府发债自律的前端制度基础。

其次，现行地方政府债券自发自还试点办法规定发债规模限额当年有效，地方政府按照市场化原则发债、债券资金实行预算管理。现行地方政府债券预算管理办法还规定，用地方政府债券发行收入安排支出的部门和单位，要将支出纳入部门预算和单位预算实行项目管理。这些规定实际上是对地方政府举债能力的全面考验。发债规模限额多年有效，会使当年不能足额发债的省暴露出举债能力市场认可度低的问题。如果所有省都能足额发债，说明地方政府举债能力与举债规模相适应。按照市场化原则发债，则会出现各省债券利率差别。当然，在以同期限新发国债发行利率及市场利率为定价基准的原则确定债券发行利率的条件下，这种差别不会太大。但差别的存在足以反映出省际间举债能力的差别。特别是财政状况好的省份，会出现融资规模大与融资成本低并存格局；反过来，财政状况差的省份则会出现融资规模扩张难与融资成本上升并存格局。进一步说，省级政府市场化发债可以检验出社会对各省举债能力的评价，从而倒逼各省客观考量自己的举债能力，事实上形成让市场约束政府举债，使地方政府不再凭自我感觉来决定举债规模。把地方政府债券纳入预算管理，核心是明确偿债资金来源，是把地方政府负债与地方税收挂起钩来。这实际上是在从税收增长势态角度考量地方政府举债能力，目的就是要打破举债决策不权衡税收增长支撑力强弱的惯性思维，从而也就给债务扩张上了一把税收约束的锁。如果沿着这条路走下去，中国就会改变所有地方政府都愿意高负债的格局。

总之，自发自还制度具有测度地方政府举债能力功能。发挥好这种功能可以为人们判断是否允许地方政府自主举债提供有效依据。

全面控制财政风险

当前我国财政风险总体可控，赤字率2.1%、债务率不足40%。但财政风险扩大的潜势不容忽视。首先，从国际经验看，财政风险到了一定程度后有加速扩张特征。上世纪末期欧洲国家债务余额占GDP比重普遍在40%左右。但其后十几年快速提升，2006年日本、法国、匈牙利、德国就升至60%多，2009年又升至70%多，意大利和希腊在2009年则突破了100%。反观我国，目前全口径政府债务（国债+地方政府性债务）已近40%。这非常值得重视，应采取措施防止后期加速扩张。其次，我国连续六年实施积极的财政政策，累计发行了近7万亿国债。同期地方政府性债务又新增了7万多亿。这些债务在未来十年内大部分要偿还完毕。显然，压力巨大。再其次，从2012年开始，财政收入增速陡然下滑，当年降至12.8%（比2011年下调12个百分点），2013年又降至10.1%。从趋势看，财政收入增长率维持两位数很难。其主要原因是经济增长率回调、价格相对稳定、减税政策频出。但反过来财政支出压力急增，突出表现在基本公共服务供给扩围提标、结构调整性政府投资增长、人员支出改革资金需求加大等方面。这种收支失衡压力会催逼赤字扩大，进而构成财政风险放大压力。最后，中国是一个高利率国家，债券利率水平超出发达经济体一倍以上，特别是地方政府性债务中银行贷款比重超过70%。今后还本付息压力会日渐加剧。事实上，中央政府国债还本付息压力也很大，2014年国内债务付息支出占中央财政本级支出比重已达11.7%。从近年来国债发行期限结构看，这一比重今后不会降低。显然，这是非常值得重视的问题。

世界各国经验表明，财政风险放大主要原因是制度驱动，中国更加突出。防控财政风险必须从制度变革入手。地方政府债券自发自还是抑制财政风险放大的有效制度措施。第一，自发自还等于把地方政府推到了前台，额度锁定，能发多少发多少。偿还自理，违约责任自担。这会迫使地方政府自觉控制财政风险，打破市场和地方政府两级对地方债务中央托底的幻想。第二，限定债务规模和期限结构实际上是从顶层锁定了债务风险放大边界并分摊了债务风险释放的年度压力。这对中央财政风险的防控是一种制度推力。第三，各省面向市场自发自还，实际上是借助市场的力量去控制地方政府债务盲目扩张。如果出现年度额度用不完，表明的是市场不认可该省的融资，这会倒逼该省重新策划举债规划。

（作者单位：财政部财政科学研究所）